農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)研究——以重慶市為例.pdf

1、重慶市是國家唯一的省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，肩負(fù)著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史使命。統(tǒng)籌重慶市城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力源于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革。改革的深水區(qū)便是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革。因此，選擇《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)研究一以重慶市為例》為題進(jìn)行研究，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，提出適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的總體思路和具體方案，對(duì)重慶市及全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
　　 研究思路是在充分研究國內(nèi)

2、外農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度研究進(jìn)展和新中國成立以來歷史演替的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)制度的基本理論為指導(dǎo)，以重慶市璧山縣大路鎮(zhèn)為研究區(qū)域，以集體所有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度為研究對(duì)象，考察現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行狀況及績效，定性定量評(píng)估國有化、私有化、完善集體所有三種改革路徑的風(fēng)險(xiǎn)，充分了解農(nóng)戶、基層干部對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的意愿，借鑒重慶市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而提出構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的總體思路和具體方案。
　　 研究主要從五個(gè)方面進(jìn)行并得出相應(yīng)的結(jié)論：
　

3、　 1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行與績效評(píng)價(jià)
　　 從現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行狀況看，激勵(lì)約束、資源配置、收益分配功能基本上發(fā)揮了作用，交易功能有待進(jìn)一步發(fā)揮，外部性內(nèi)部化功能基本未發(fā)揮作用。(1)激勵(lì)約束功能看，在農(nóng)業(yè)比較效益低的情況下，58.87％的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致大路鎮(zhèn)撂荒地有462.70hm2，占耕地面積的7.89％，但是撂荒地大多土壤肥力較低(9等以下占69.02％)，位于坡度較陡(15°以上占80.07％)，區(qū)位

4、條件(場鎮(zhèn)周圍1km外占84.23％)、交通條件(道路兩側(cè)200m外占81.40％)、灌溉條件差(灌溉設(shè)施周圍100m外占80.03％)的地方。(2)資源配置功能看，在平均分配的思想下，土地細(xì)碎化較為嚴(yán)重，大路鎮(zhèn)各村人均耕地僅有0.09 hm2，最高的僅有0.13 hm2，家庭田塊數(shù)在7-9塊，彼此距離較遠(yuǎn)，但同時(shí)也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)開始發(fā)育，土地流轉(zhuǎn)面積476.13 hm2，占耕地面積的10.16％。(3)交易功能看，土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用為1

5、.64，交易成本較高，有待進(jìn)一步發(fā)揮；(4)外部性內(nèi)部化功能看，大路鎮(zhèn)土地污染面積約553.33 hm2，土地污染很難獲得經(jīng)濟(jì)賠償，此項(xiàng)功能基本未發(fā)揮作用；(5)收益分配功能看，89.84％的農(nóng)地為農(nóng)戶家庭經(jīng)營獲得收益，10.16％進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶獲得租金收益，業(yè)主獲得使用收益；土地征收過程中，20％的土地補(bǔ)償費(fèi)由集體所得，80％歸農(nóng)戶所得。(6)從激勵(lì)約束、資源配置和交易功能定量評(píng)價(jià)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度績效，得到綜合評(píng)價(jià)系數(shù)為0.6639，

6、高于0.5000低于理想值1.0000。這說明現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度總體績效為中度(0.6000-0.7000為中度效率)，需要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，著重發(fā)揮激勵(lì)約束功能(與理想值差0.1708)，強(qiáng)化資源配置功能(與理想值差0.0866)和交易功能(與理想值差0.0787)，確實(shí)發(fā)揮外部性內(nèi)部化功能。
　　 2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
　　 根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行及績效評(píng)價(jià)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度需要進(jìn)一步建設(shè)，而建設(shè)的路徑

7、需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。采用魚骨圖法確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)因素，利用層次分析法確定風(fēng)險(xiǎn)類及風(fēng)險(xiǎn)因素的指標(biāo)權(quán)重，評(píng)估農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度朝國有化、私有化和集體所有三條路徑的改革風(fēng)險(xiǎn)大小。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度朝國有化的改革風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)為0.4195，朝私有化的改革風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)為0.3756，在現(xiàn)有集體所有的基礎(chǔ)上改革風(fēng)險(xiǎn)最小為0.2049，因此農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)在維持現(xiàn)有農(nóng)地集體所有的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革四類風(fēng)險(xiǎn)中應(yīng)特別

8、注意規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)為0.6025，依次為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(0.2015)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)(0.1217)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)(0.0743)。改革的風(fēng)險(xiǎn)因素中應(yīng)特別對(duì)順應(yīng)群眾的意愿，其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)為0.2675，其次是避免引起社會(huì)動(dòng)蕩(0.2284)、改革成本過大無法分?jǐn)?0.0816)和引起貧富差距進(jìn)一步拉大導(dǎo)致階層對(duì)立(0.0638)，因此農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革需要調(diào)查民眾對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的意愿，維護(hù)大多數(shù)群眾的利益，避免引起大規(guī)模的群眾對(duì)抗。
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9、.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)群眾意愿調(diào)查研究
　　 從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)需要特別重視對(duì)群眾農(nóng)地產(chǎn)權(quán)意愿調(diào)查。對(duì)大路鎮(zhèn)14個(gè)村3個(gè)社區(qū)農(nóng)戶發(fā)放1300份調(diào)查問卷，回收有效問卷902份，走訪17位村社干部了解農(nóng)村基層干部農(nóng)地產(chǎn)權(quán)意愿。從農(nóng)戶農(nóng)地產(chǎn)權(quán)意愿看：(1)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地所有權(quán)認(rèn)識(shí)認(rèn)識(shí)較混亂，認(rèn)為農(nóng)地集體所有的占62.64％，國家所有的占33.59％，私人所有的占3.33％。(2)大多數(shù)農(nóng)戶(62.64％)認(rèn)為農(nóng)地集體所有

10、，認(rèn)為應(yīng)該保持農(nóng)地社集體所有(44.01％)。(3)農(nóng)地處分權(quán)越權(quán)行使嚴(yán)重，僅有33.70％的農(nóng)戶認(rèn)為社集體具有處分權(quán)，25.50％的農(nóng)戶認(rèn)為國家為農(nóng)地最終處分權(quán)，充分說明了土地征收對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)意識(shí)的影響之深。(4)不同年齡段、學(xué)歷和收入水平的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地所有權(quán)和處分權(quán)的意愿存在明顯的分異特征。隨著年齡的增大和收入的提高，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)地社集體所有的比例有明顯增加的趨勢(shì)，青年組、中年組和老年組比例分別為40.32％＜42.92％＜55.05％，

11、人均收入3000元以下、3000元～6000元、6000元以上比例分別為42.51％＜44.21＜47.50％；而具有初中學(xué)歷的農(nóng)戶群體正確認(rèn)識(shí)農(nóng)地所有權(quán)主體的比例(47.19％)則明顯高于小學(xué)學(xué)歷以下(41.49％)和高中學(xué)歷以上(37.68％)的群體；不同收入水平的農(nóng)戶對(duì)土地處分權(quán)的認(rèn)識(shí)差異不大(比例相差在2％以內(nèi))，小學(xué)文化程度組(33.25％)和初中文化程度組(35.51％)的認(rèn)識(shí)也是趨同的。從基層干部產(chǎn)權(quán)意愿看：(1)大部分農(nóng)

12、村基層干部(80％)認(rèn)為農(nóng)地社集體所有，但也有少部分認(rèn)為屬國家所有(10％)和未村社合并前的社集體所有(10％)。(2)所有的農(nóng)村基層干部均認(rèn)為農(nóng)地分配應(yīng)實(shí)行增人不增地減人不減地的做法，保持集體成員相對(duì)穩(wěn)定。(3)大部分農(nóng)村基層干部(約60％)認(rèn)為撂荒嚴(yán)重，約40％認(rèn)為土地細(xì)碎化嚴(yán)重，建議應(yīng)加大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)力度(90％)和建立退出機(jī)制(40％)。
　　 4.重慶市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐借鑒
　　 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)應(yīng)

13、從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自身的產(chǎn)權(quán)改革和運(yùn)行的外部環(huán)境統(tǒng)籌考慮，進(jìn)行綜合配套改革。(1)土地承包經(jīng)營權(quán)入股，體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)能，但缺乏完善的農(nóng)村保障體制下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所具有的社會(huì)保障功能無法剝離。(2)“股田公司”工商登記具有法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論意義，但無法解決現(xiàn)行公司法規(guī)定的50人的股東人數(shù)和土地細(xì)碎化下的承包家庭人數(shù)眾多的矛盾，同時(shí)存在經(jīng)營不善導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)落入城市居民手中的風(fēng)險(xiǎn)。(3)雙溪村土地綜合改革在小范圍內(nèi)改革無法融入大范圍下的社會(huì)保

14、障體系必然產(chǎn)生巨大的資金缺口，無法全面推廣。(4)開縣承包經(jīng)營權(quán)抵(質(zhì))押實(shí)現(xiàn)了承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，但是在法律法規(guī)未修訂之前改革也很難全面鋪開。
　　 5.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)總體思路和具體方案
　　 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的總體思路是完善農(nóng)地所有權(quán)制度，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)制度，強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)制度，健全農(nóng)地他項(xiàng)權(quán)利制度。具體方案如下：(1)完善農(nóng)地所有權(quán)制度。明確農(nóng)地所有權(quán)法人主體為股份合作社，法人代表為村(社)長，社員代表大會(huì)為法

15、人最終意思表達(dá)機(jī)構(gòu)；農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)為共有所有權(quán)；社員是股份合作社的成員，享有股份退出處置權(quán)，社員股份實(shí)行最高限制并接受股份合作社全體社員的監(jiān)督；賦予農(nóng)地所有權(quán)完整的占有、使用、收益、處分、排除妨害及剩余收益的權(quán)能。(2)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)制度。明確承包經(jīng)營權(quán)主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；確定承包經(jīng)營權(quán)為一種物權(quán)；健全承包經(jīng)營權(quán)占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承等權(quán)能；規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)期限為70年或者永久。(3)強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)制度。明確所有愿

16、意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人均可為農(nóng)地使用權(quán)主體；明確農(nóng)地使用權(quán)為一種相對(duì)獨(dú)立、受限制的用益物權(quán)；賦予農(nóng)地使用權(quán)占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押和排除妨害等權(quán)能；明確農(nóng)地使用權(quán)最短和最長期限。(4)健全農(nóng)地抵押權(quán)、租賃權(quán)、地役權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利制度。
　　 最后，根據(jù)研究結(jié)論，提出以下政策建議：
　　 1.健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法制體系。修訂農(nóng)地相關(guān)法律法規(guī)；設(shè)立土地權(quán)屬登記中心，對(duì)承包地、林地和宅基地等統(tǒng)一進(jìn)行法律登記管理；