中國(guó)政府治理水平的國(guó)際比較-cuhk

1、<p>　　中國(guó)政府治理水平的國(guó)際比較</p><p>　　《比較》第九期，2003年</p><p><b>　　王紹光</b></p><p>　　在上世紀(jì)80年代和90年代初，“讓政府縮水”（shrinking the state）一度成為了時(shí)髦的口號(hào)。那些年里，不少國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)導(dǎo)向的改革；同時(shí)，各國(guó)市民社會(huì)也活躍起來(lái)，要求

2、更大的民主參與權(quán)。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和政治兩方面變革的目的都是限制以致消除政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)。不少人天真地認(rèn)為，只要消減了政府的責(zé)任、規(guī)模和開(kāi)支，一切都會(huì)變得美好起來(lái)。</p><p>　　到了90年代中后期，正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)迫使人們把目光移向問(wèn)題的另一面：政府干預(yù)太多 (too much state) 固然危害不小，政府羸弱無(wú)力 (too little state) 后果更加嚴(yán)重。諸如索馬里、利比里亞、阿富汗、剛果（

3、金）等所謂“失敗國(guó)家”便是慘痛的教訓(xùn)。 當(dāng)然，失敗國(guó)家是些極端的例子，但即使在其它國(guó)家，政府的治理能力也至關(guān)重要?，F(xiàn)在，越來(lái)越多的人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有一個(gè)有效的政府，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)受到阻礙，人們的福利會(huì)遭到損害，市場(chǎng)和民主也都無(wú)法正常運(yùn)作。</p><p>　　世界銀行曾一度為“讓政府縮水”推波助瀾，但從90年代后期起，它也順應(yīng)潮流將關(guān)注點(diǎn)從政府干預(yù)范圍的大?。╡xtensiveness）轉(zhuǎn)移到政府干預(yù)的質(zhì)量(ef

4、fectiveness) 上來(lái)。這就提出了“治理”問(wèn)題 (governance) 。 治理是一個(gè)多向度的概念，涉及政府透過(guò)正式或非正式的制度行使權(quán)力的方方面面。泛泛談?wù)撝卫淼闹匾院苋菀祝C明其重要性，除了清晰定義這個(gè)概念外，還需要設(shè)計(jì)一套度量治理水平高下的方法。正是在這個(gè)領(lǐng)域，世界銀行進(jìn)行了一些開(kāi)創(chuàng)性的嘗試。1998年，兩位世行研究人員推出了一種衡量治理水平的簡(jiǎn)單方法。 在隨后的幾年里，另外三位世行研究人員又拿出了一套更精致的治理

5、水平測(cè)量方案。這套方案將治理分解為三個(gè)方面：1）政府是否有能力制訂和實(shí)施合理的政策；2）政府與民眾是否尊重現(xiàn)行制度；3）政府在多大程度上回應(yīng)民眾的訴求。每一方面分別用兩個(gè)綜合指標(biāo)衡量，三方面一共產(chǎn)生六個(gè)綜合指標(biāo)，即“政府效能”(Government Effectiveness), “監(jiān)管質(zhì)量”(Regulatory Quality), “法治”(Rule of Law), “腐敗控制”(Corrupt</p><p&

6、gt;　　2003年5月，這三位研究人員對(duì)全球199個(gè)國(guó)家在1996、1998、2000和2002四個(gè)年度里的治理水平進(jìn)行了排序，為實(shí)證研究與治理相關(guān)的課題打下了基礎(chǔ)。 他們所依據(jù)的數(shù)據(jù)來(lái)源于18個(gè)機(jī)構(gòu)收集的25個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括250個(gè)變量。需要指出的是，所有這些變量測(cè)度的都是主觀判斷或認(rèn)知，來(lái)自對(duì)專家、商人和民眾的調(diào)查，而不是來(lái)自對(duì)客觀事物的考察。之所以作出這樣的選擇，原因有二：一、治理的有些方面很難找到客觀的指標(biāo)（如腐敗）；二、即使在

7、其它方面找得到客觀指標(biāo)（如用選舉測(cè)量民眾參與程度），它們也未必比主觀指標(biāo)準(zhǔn)確（如難以客觀的衡量選舉被操縱的程度）。</p><p>　　限于篇幅，我們只想利用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)回答一個(gè)國(guó)人關(guān)心的問(wèn)題：與其它國(guó)家相比，中國(guó)的治理水平到底有多高？圖1－6按照六個(gè)指標(biāo)展示了我國(guó)的相對(duì)地位。很明顯，我國(guó)的“政府效能”與“政治穩(wěn)定”水平差強(qiáng)人意，比上不足、比下有余，雖然低于一小半國(guó)家，但比大多數(shù)國(guó)家還要略勝一籌?！氨O(jiān)管質(zhì)量”、“法

8、治”與“腐敗控制”水平則實(shí)在令人不敢恭維，低于世界上多數(shù)國(guó)家，包括一些比我們窮的國(guó)家， 如印度。在六個(gè)指標(biāo)中，我國(guó)在“民眾參與”方面的表現(xiàn)最差，幾乎排在199個(gè)國(guó)家的末梢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在印度后面。如果說(shuō)頭六張圖顯示的是我國(guó)2002年的治理水平，圖7顯示的則是我國(guó)治理水平在四個(gè)年度里的變化情況。我們遺憾地看到，相對(duì)于1996年，除了“法治”水平有所進(jìn)步外，我國(guó)在其它五個(gè)方面的得分不但沒(méi)有改善，反倒呈下降趨勢(shì)，不由人不擔(dān)心。</p>

9、<p>　　當(dāng)然，這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)各國(guó)的排序未必完全精確，因?yàn)檫B它的構(gòu)建者都承認(rèn)其誤差邊際相當(dāng)大。但即使考慮到誤差，我國(guó)治理水平在全世界的相對(duì)地位也不可能提高多少。因此，世行的這個(gè)排序?qū)ξ覀儜?yīng)該是一付清涼劑。雖然在過(guò)去25年里我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但對(duì)政府治理方面存在的嚴(yán)重問(wèn)題萬(wàn)萬(wàn)不可掉以輕心。 “治亂存亡，其始若秋毫”（《呂氏春秋·先識(shí)覽·察微》）。因此，古訓(xùn)“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘