中國式分權與農村公共品供給、農業(yè)經濟增長績效研究.pdf

1、中國的分權改革被普遍認為是引致經濟增長奇跡的一個關鍵性制度安排,但是在理論研究與實證分析上,財政分權對中國農業(yè)經濟增長的績效并不明確。在財政分權的制度框架下,基于地方政府行為視域和中國的經驗實證,系統(tǒng)考察農業(yè)經濟增長績效具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。鑒于中國政治上高度集權,經濟上適度分權的發(fā)展中農業(yè)大國,本研究聚焦財政分權制度是否可以激勵地方政府及其官員促進農業(yè)農村發(fā)展的積極性,進而改變城市偏向的政策設計,縮小城鄉(xiāng)差距,有效推動農業(yè)可持

2、續(xù)增長層面上。論文將財政分權、政府競爭、官員政治晉升等理論引入到農業(yè)經濟增長研究視域中,嘗試建立財政分權、政府競爭(官員晉升)與農村公共品、農業(yè)經濟增長關系與效應的理論框架,立足財政職能視角,即在資源配置、收入分配和經濟增長與穩(wěn)定三個維度上,揭示財政分權對農村公共品供給、農業(yè)經濟增長影響的作用機理,探尋中國農業(yè)與農村經濟高質量增長和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的運行機制,實施模式與調控政策。本研究主要內容包括：
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3、共品供給具有效率差異。國際通行的分權變量并未有效促進地方政府農村義務教育的公共支出。中國式分權變量對農村福利社保公共品都具有顯著而穩(wěn)健的供給效應。中央轉移支付并未有效促進農村醫(yī)療公共品供給,地方政府財政自給率供給效應不顯著,但地方政府對中央轉移支付“粘蠅紙效應”明顯。政府競爭對農村基礎教育具有顯著的負向激勵。反腐敗增強了農村基礎教育的有效提供,但減少了福利保障供給,說明地方政府在農村公共品供給上具有腐敗尋租的空間。城鎮(zhèn)化對農村基礎教育、

4、衛(wèi)生保健和福利社保公共品均具有顯著的供給效應。經濟增長水平與新農村建設政策變量也是影響農村公共品供給效應的重要因素并呈現(xiàn)差異性。
　?、趪L試將中國式分權、農業(yè)經濟增長與城鄉(xiāng)收入差距架構在新制度經濟學分析框架之下,進行多變量協(xié)整與向量誤差修正模型(VECM)分析后發(fā)現(xiàn):變量間具有顯著的長期均衡關系與短期動態(tài)調節(jié)機制。城鄉(xiāng)收入差距具有反向自身修正機制,但修正能力較弱。農業(yè)經濟增長對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響呈現(xiàn)波動遞減趨勢。分權短期內會產

5、生正向沖擊,加劇城鄉(xiāng)收入差距,但長期內會緩解差距,最后進行了VAR模型的靜態(tài)與動態(tài)預測,這些發(fā)現(xiàn)對縮小城鄉(xiāng)收入差距提供了有益啟示與治理策略。
　?、圻\用DEA-Malmquist生產率指數(shù)法,對1978-2011年省級農業(yè)TFP進行了數(shù)量測算與系統(tǒng)分解,并細致考察了其時序演變差異、地理空間分布與分組增速效率等特征。測算發(fā)現(xiàn):農業(yè)TFP增長源泉主要是由技術進步率與技術效率雙輪驅動的,但技術效率的驅動作用有限。農業(yè)TFP與技術進步率指

6、數(shù)呈順周期變化,與技術效率指數(shù)有逆周期波動階段。農業(yè)TFP效率變動具有比較嚴重的地理空間上的非均衡性。省際間各指數(shù)差異顯著,農業(yè)技術效率指數(shù)全國各區(qū)域普遍不高,中西部地區(qū)的農業(yè)前沿技術進步率是比較糟糕的,但各主要效率指數(shù)直轄市增長效應顯著。農業(yè)TFP及其分解指數(shù)“發(fā)散效應”明顯,“收斂效應”與“外溢效應”趨勢不顯著。除了要素輸入,經營模式創(chuàng)新更顯重要,“雙輪驅動”應成為未來中國農業(yè)經濟增長方式轉變與可持續(xù)發(fā)展的路徑軌跡。
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7、農業(yè)生產效率各指數(shù)變動的影響因素進行了計量分析,研究表明:地方政府行為因素影響非均衡,對提升農業(yè)TFP正向沖擊效應顯著,但對農業(yè)技術效率和純技術效率影響為負,對農業(yè)前沿技術進步率與農業(yè)規(guī)模效率影響不顯著。農業(yè)總產值占比增加對農業(yè)前沿技術進步負向作用明顯,但對提升農業(yè)技術效率和純技術效率正向作用機制顯著,說明目前的農業(yè)經濟增長依舊沿襲粗放式增長模式,并形成了路徑依賴。農業(yè)人力資本存量具有正向提升效應。農業(yè)生產績效受非糧食作物播種面積,自然

8、災害等因素制約顯著。城鎮(zhèn)化率與農業(yè)技術效率、農業(yè)純技術效率、農業(yè)規(guī)模效率顯著正相關。工業(yè)化對農業(yè)技術進步率正效應明顯,卻惡化了農業(yè)規(guī)模效率。政策啟示在于完善頂層制度設計,激勵地方政府支農行為,堅持城鄉(xiāng)一體、工農互惠,向農業(yè)部門輸入現(xiàn)代生產要素與經營模式。
　　⑤通過構建中國式分權的新制度經濟學分析框架,理論分析地方政府財政支農、農村金融發(fā)展與生產要素投入對農業(yè)經濟增長績效變動的作用機制。實證研究結果顯示:農業(yè)經濟增長呈現(xiàn)明顯的累積

9、滯后效應,受政策驅動顯著。分權的增長效應明顯,具有跨時與區(qū)域差異特征。城鄉(xiāng)金融發(fā)展非均衡與金融財政化引致農村金融功能拓展受到抑制,阻礙了農業(yè)經濟增長,農村金融與實體經濟部門之間良性互動機制不顯著。地方政府財政農業(yè)投入和農村金融的協(xié)調與配合具有顯著的增長效應,明顯大于單純財政支農的效力。宏觀經濟形勢,農業(yè)能源消耗與農業(yè)經濟增長的聯(lián)系日益緊密。
　　本研究政策建議如下：
　　第一,推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化,完善公共財政支農運

10、行機制。首先,政府的財政行為應建立在憲政和法治的基石之上,逐漸改變通過中央的“決定”“通知”和“一號文件”等形式,而應借助正式的法律規(guī)范加以調整。其次,注重分權契約與財政體制的內在穩(wěn)定性,避免分權與財政體制的頻繁變動所引致的低效率。一方面,應改變目前財政支農“一級政府,一級財政”的約束,借鑒“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的試點經驗,積極穩(wěn)妥推行財政支農“中央-省級-縣級”支出層級,提高財政體制運行效率和財政資源配置的公平性。另一方面,地方政府

11、應改革財政支農資金分配與管理體制,整合各類支農部門,明確部門職責,進行農業(yè)投資管理體制與運行機制的創(chuàng)新,并加強地方人大、政協(xié)與紀委等部門對農業(yè)投入資金的審計和監(jiān)督?？朔胤秸斦мr政策的執(zhí)行偏差,提高投入產出績效。最后是規(guī)模提升,結構優(yōu)化,形成財政支農的優(yōu)先序機制,確保財政資金輸入到最需要的部門與領域。
　　第二,匹配事權與財權,建立財政支農預算硬約束機制。在保證中央宏觀調控的基礎上,減少共享稅種和共享比例,適度降低中央財權,

12、增強地方政府的財權財力,使他們有能力執(zhí)行中央政府的“三農”事權安排。其次是按照財權與事權相對稱的原則,清晰界定中央政府與地方政府財政農業(yè)支出的支出責任邊界,同時完善地方稅體系,賦予地方政府更大的發(fā)債權。地方政府應精簡行政層級架構,減少政府運行成本,轉變政府職能。促進預算的法治化與規(guī)范化,增強預算的法律約束力,剛性要求財政支農預算的絕對與相對增長幅度,預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督應有明確操作主體和職責邊界。改變城市偏向的財政預算支出導向,增

13、加直接促進農業(yè)生產要素投入的項目支出,提高農業(yè)生產性投資、人力資本和技術投資、農村公共服務投資的比重。建立更加嚴格的土地出讓金硬約束機制,嚴格規(guī)制地方政府瘋狂賣地,占用耕地的“掠奪之手”。建立參與式預算制度,將財政支農資金收支活動全部納入預算審查和社會監(jiān)督范疇之內。
　　第三,優(yōu)化轉移支付,實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化模式。中央政府應對以往扶貧傾斜式的無條件轉移支付進行績效評估,克服低水平的財力均衡,創(chuàng)新中央轉移支付績效評價指標體系。其次,

14、實行有配套條件或比例的轉移支付,簡化轉移支付環(huán)節(jié),提高轉移資金利用效率。中央政府應建立轉移支付的瞄準再分配機制,提高對落后省區(qū)農村公共品轉移支付的精度和力度,對于外溢性較強的農村公共品,建立專項支付。再次,完善省級以下的轉移支付制度,建立轉移支付統(tǒng)一撥付渠道和透明的信息發(fā)布平臺。消除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,首先要促進城鄉(xiāng)公共產品與服務供給均等化,提高城鄉(xiāng)公共品供給的效率和質量,由地方政府主導城鄉(xiāng)公共品配置權。堅持城鄉(xiāng)公平統(tǒng)一的財政

15、政策,構建城市對農村的制度與政策反哺,物質資本反哺,人力資本等反哺機制。最后是創(chuàng)新農地產權制度,切實保障農民的土地增值收益,探索農民增加財產性收入的渠道。
　　第四,向農業(yè)輸入現(xiàn)代化的生產要素與經營模式?！半p輪驅動”模式應成為未來中國農業(yè)經濟增長方式轉變與可持續(xù)發(fā)展的路徑軌跡。通過財政,金融和保險等扶植政策,降低農業(yè)新技術的使用門檻,促進農業(yè)技術進步擴散與傳播,構建工業(yè)化、信息化與農業(yè)生產效率的技術轉移與良性協(xié)調互動機制。充分認識

16、農業(yè)生產的周期規(guī)律性,加強農業(yè)基礎設施建設,建立生態(tài)、低碳的現(xiàn)代農業(yè)。在確保糧食安全的前提下,加快推進農業(yè)產業(yè)內部結構調整與升級,完善農業(yè)保險機制,增強農業(yè)抵御豐產欠收,谷賤傷農等市場風險能力。完善激勵與約束機制,推廣適度規(guī)模經營,大力發(fā)展家庭農場,培育新型農業(yè)經營主體。建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)市場,構建高質量的農業(yè)科技培訓與推廣傳播體系,嘗試發(fā)放教育培訓券等方式提高農村人力資本的投資與積累,建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍與社會保障體系。

17、　　第五,促進農村金融深化,探索農業(yè)資本積累率與利潤率穩(wěn)定增長機制。消除城鄉(xiāng)金融深化的二元鴻溝,創(chuàng)新制度安排,拓展農村金融服務農業(yè)功能。中央銀行可以根據(jù)涉農金融機構的信用狀況,逐步放松利率管制,實現(xiàn)更大幅度的浮動范圍。合理定位商業(yè)性與政策性金融機構的市場邊界,完善農村金融生態(tài)環(huán)境,著力拓展農村政策性金融功能,創(chuàng)新金融產品,發(fā)展微型金融,促進城鄉(xiāng)金融的統(tǒng)籌融合。在風險得到有效監(jiān)控的條件下,適度降低農村金融服務的門檻與成本,放松對農戶貸款的

18、容忍度并進行合理展期。中央政府對涉農企業(yè)稅收減免與優(yōu)惠,可在農業(yè)領域賦予省一級地方政府更大的財政與稅收自主權與經濟激勵,可以考慮試點授權農業(yè)大省發(fā)行農業(yè)發(fā)展專項國債。地方政府嘗試建立專業(yè)性的商業(yè)和政策性的涉農信用評估、擔保機構,探索農村集體土地使用權的抵押擔保融資方式。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用,誘導農戶投資、金融、保險、社會資本等進行農業(yè)投資。
　　第六,注重中央政府對地方政府發(fā)展農業(yè)的制度激勵與政策創(chuàng)新。優(yōu)化政績考核體系,創(chuàng)新