農民最低生活保障權制度化研究.pdf

1、最低生活保障權作為生存權最核心的內容，是在與生存權辯證交互的歷史流變中走向現(xiàn)代化的。生存權之證成始自于最低生活保障權，最低生活保障權之證成則內攝于生存權框架，并以生存權為價值依歸。從權利法哲學史來看，生存權保障機制之遞嬗先后經歷了道德權利、消極權利、積極權利和制度性權利幾種形態(tài)，其法律效力逐漸增強，其制度的可實現(xiàn)性亦逐漸增強，這是最低生活保障權在權利意義上的歷史規(guī)律。另一方面，作為要求義務主體積極作為的權利，生存權或最低生活保障權之真正

2、實現(xiàn)還必須依賴于國家救助責任的最終承擔，因而這構成了最低生活保障權的另一條內在邏輯主線。比較而論，我國輕權利意識而重國家責任，西方輕國家責任而重權利意識，這是中西方生存權保障機制在發(fā)展中呈現(xiàn)出的兩種不同面貌。在不同的歷史動因面前，權利意識的日益彰顯和國家救助責任的法定化逐漸實現(xiàn)匯合，這在具有代表性的英國和我國均得到歷史證明。一俟這兩條主線實現(xiàn)了交融，最低生活保障權便真正獲得了作為法律權利的生命，并與人文主義精神之覺醒構成了判斷其現(xiàn)代性與

3、否的標準。
　　 最低生活保障權是公民陷于生存不能時按一定標準和程序向國家請求物質資料給付的請求權。在其構成要件上，最低生活保障權具有不同于傳統(tǒng)權利的邏輯結構：一國之公民均為權利主體，具有普遍性和基本性；國家為義務主體，具有法定性和惟一性；貧困狀態(tài)為資格要件，舉凡一國公民之陷于貧困者，勿論其自然差異和社會狀態(tài)，均滿足該要件，亦即抽象意義之公民為潛在主體，陷于貧困者為實在主體；需要為事實要件，無法滿足生存需求的貧困者方滿足該要件。

4、概言之，公民資格、貧困和需要構成了最低生活保障權的三個必備要件。在其法律定位上，一般意義之最低生活保障權作為基本人權，主要表現(xiàn)為社會權形態(tài)，兼具人身權和財產權的色彩；個性層面之最低生活保障權以保障最低生活水平為目的，權利義務關系具有單向性，權利實現(xiàn)具有選擇性。在其權利內容上，最低生活保障權表現(xiàn)為一系列實體權利和程序權利的集合并相應設定了國家義務。同時，也正是由于最低生活保障權要求國家之積極作為，因而歷來飽受詰責。但是，最低生活保障權在法

5、理上具有自身的正當性，無論是從道德邏輯出發(fā)，還是從正義抑或自由邏輯出發(fā)，均可資證成。
　　 紙面上的權利與生動多變的社會之間，總有人們不期望卻又不能避免的鴻溝。理論上的最低生活保障權，總會在現(xiàn)實中面臨困難和挑戰(zhàn)。在我國當前的背景下，后鄉(xiāng)土社會構成了最低生活保障權實現(xiàn)制度化保障的最大語境。作為權利主體，二元社會結構下城鄉(xiāng)差距日漸擴大的農民群體在遭遇內部階層分化的同時，又不得不面對自身獨特思想意識、行動邏輯和社會轉型下鄉(xiāng)土生存環(huán)境的

6、求驗。與此同時，作為義務主體在鄉(xiāng)土社會的代理人，村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也遭遇轉型的挑戰(zhàn)，并在三種鄉(xiāng)村關系的網(wǎng)絡格局中將最低生活保障作為資源分配手段，而這又影響著最低生活保障資源的流向和最低生活保障權的實現(xiàn)。作為國家介入鄉(xiāng)土社會的強制性制度安排，最低生活保障制度亦面臨著和農村扶貧政策的協(xié)調問題，前者主要關注“輸血”，后者主要關注“造血”，對主體和主題的同與異也現(xiàn)實地影響著權利實現(xiàn)。如果最低生活保障權在制度化過程中忽略這些因素，其制度績效必

7、將無法達到預期水平。
　　 農民最低生活保障權作為積極權利，須經制度化方得有效實現(xiàn)。此所謂制度，主要是指具有公共性、權威性和合法性的明文規(guī)范，在形式上包括法律文本和政策等規(guī)范性文件，在內容上側重表現(xiàn)為法律制度。農民最低生活保障權制度化因而涵蓋法律賦權和制度保障兩個層次，前者是應有權利到法定權利的轉換，后者是法定權利或應有權利向實有權利的轉換。農民最低生活保障權之所以實現(xiàn)制度化，主要在于生存權理念的彰顯、作為社會控制手段的價值和特

8、定社會事件的引發(fā)，尤其是國家對最低生活保障制度預期成本和預期收益之衡量，這一思維模式貫穿于制度變遷過程。權利制度化的邏輯核心在于調適農民與國家之關系，其原理為國家是否允許公民提出最低生活保障請求，該請求能否為國家所接受，若國家拒絕是否構成不作為違法且可否通過司法途徑予以矯正。實質上，農村最低生活保障權制度化乃是為國家設置一系列義務，包括制度供給、組織引導、財政責任和管理監(jiān)督。農村最低生活保障制度作為制度化這一動態(tài)過程的靜態(tài)體現(xiàn)，應當而且

9、可以通過若干具體指標予以評估，從而導入進一步的制度化循環(huán)中。
　　 囿于具體國情和學術語境的差異，最低生活保障制度一般在域外并無直接對應的語匯，但存在實質意義上類同的社會救助制度?，F(xiàn)代意義上的美國社會救助導源于大蕭條，其救助項目包括撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助、補充保障收入、食物補助、收入所得稅抵免和一般救助等。日本因應于二戰(zhàn)后的民生凋敝和社會危機，先后制定了新舊生活保護法，在內容上包括八種方式。瑞典作為“斯堪的納維亞”社會福利制度的

10、代表，最初借鑒英國之經驗制定了濟貧法，其后隨著福利國家之建設頒行了現(xiàn)代意義上的基本生活保障制度，在內容上包含公共資助和社會救助兩個層面。我國港臺地區(qū)社會救助制度也頗具特色，可資借鑒。從域外經驗看，立法先行是前提條件，生存權理念是關鍵，幫助自立是導向，強化救助對象責任是趨勢，家計調查是難點，生活保障是主體，分類實施和綜合救助是普遍做法。
　　 我國現(xiàn)實社會語境下的農民最低生活保障權制度化，表現(xiàn)為“有差別”、“非均衡”和“不規(guī)范”三

11、種實踐樣態(tài)。“有差別”是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的不平等，在制度化進程、保障對象覆蓋面、保障水平和公共財政投入等方面存在較大差距。“非均衡”是農村最低生活保障地方立法的不平衡，在其法律淵源和實體制度建設上各行其政，成熟與粗疏同在，發(fā)達共落后并存?！安灰?guī)范”是農村最低生活保障制度的構成要素尚欠規(guī)范，突出表現(xiàn)在理念、規(guī)范和制度層面，并進一步細化于各個環(huán)節(jié)。這三種狀態(tài)既是對先前制度的繼受，又構成了權利制度化向縱深拓展的起點和條件。
　　

12、農民最低生活保障權制度化的目標是建立成熟規(guī)范的最低生活保障法律制度，最終必然要訴諸立法。而法律文本之制定，又須秉持先進的立法理念，遵循合理的法律原則，以科學的立法模式和正確的制度導向為指引。就其制度主線而言，須以權利保障作為內在靈魂貫穿其內，使法律文本洋溢著權利色彩。申言之，即是通過權利的制度化展開控制制度關鍵點，主要包括低保對象識別機制、低保標準定調機制、低保運行工作機制、低保資金分擔機制和法律責任設置等。最終，使最低生活保障法律文本