政府間財政轉移支付制度立法問題研究.pdf

1、公平正義是人類社會的基本訴求，也是人類終極性價值觀之一，正如柏拉圖在其《共和國》一書中所指出的，“正義存在于社會有機體各個部分間的和諧關系之中”，任何一項法律制度都必須建立在公平正義的基礎上，才能促進整個社會的健康發(fā)展。政府間財政轉移支付制度，在均衡地區(qū)間財力差異和促進地區(qū)公共服務均等化的過程中發(fā)揮著重要作用，業(yè)己成為許多國家公共財政的重要特征。我國是一個地域遼闊，政治經濟發(fā)展嚴重不平衡的大國，為解決社會公平問題，縮小地區(qū)差距以構建和諧

2、社會，就更應充分發(fā)揮政府間轉移支付的重要作用，這也體現(xiàn)了對法的終極價值的追求。因此，加快推進轉移支付制度立法，建立與社會主義市場經濟體制相適應的轉移支付制度，已成為當務之急?；诖?，筆者試圖在分析政府間轉移支付制度基本理論和相關法理的基礎上，吸收與借鑒發(fā)達國家對轉移支付行為在立法和制度設計等方面的一些有益做法，力圖在借鑒學術界前輩研究成果的基礎上，對以上問題闡發(fā)一些個人見解。 本文共包括導論、正文和結束語三大部分。其中，正文部分

3、分為四章，全文從基礎理論入手，分析了政府間轉移支付體制的涵義、性質和理論基礎，討論了我國政府間轉移支付體系的立法現(xiàn)狀及存在的問題，然后在對政府間轉移支付體系國際比較的基礎上提出了我國政府間轉移支付法律體系架構的初步設想。 導論部分主要交代了論文的寫作背景，國內外文獻回顧，本文的邏輯結構及研究重點和難點，本文的創(chuàng)新。正文部分是論文的主體，對我國政府間轉移支付體系存在的問題及重新架構提出了自己的思路和建議。結束語部分則簡單總結了全文

4、，并指出了文章不足之處。 第一章簡要分析了轉移支付的涵義及其存在的理論基礎，接著提出了我國政府間轉移支付立法的必要性和迫切性。(1)對政府間轉移支付制度的定義進行了界定，闡述了這一制度對彌補地方財政收支差額，維持整個國家各個地方財政負擔的公共服務最低標準，創(chuàng)造全國統(tǒng)一市場、實現(xiàn)經濟穩(wěn)定具有的重大意義。(2)分析了政府間轉移支付制度的經濟學基礎。(3)詳細闡述了轉移支付制度的法理學基礎，即根據(jù)公平正義原則，作為一國公民，在享受政府

5、提供的公共服務方面應該享有平等的權利。(4)分析了我國轉移支付制度立法的必要性，即轉移支付制度作為一種帶有強烈政治意義的經濟手段，在我國這樣一個地域遼闊、民族眾多的大國中具有的特殊重要意義。 第二章在比較分析市場經濟發(fā)達國家政府間轉移支付情況的基礎上，進一步闡述了其對我國的借鑒和參考意義。(1)政府間轉移支付體制作為一項政治制度，其建立本身需要一定的政治經濟制度環(huán)境，同時還要受到包括民族心理、文化傳統(tǒng)等因素的制約，在世界范圍內并

6、沒有一個統(tǒng)一的模式，在制度設計和立法的過程中也各具特色。美國轉移支付立法的一個重要特點就是以因素法為基礎設計了比較科學的、將多種因素包括在內的轉移支付標準的計算公式，以均等各地的財政潛力；澳大利亞轉移支付立法則以其考慮因素最為全面、設計最為復雜著稱，并成立了一個獨立于政府之外的咨詢機構來進行協(xié)調；加拿大在收入均等化的計算中，沒有考慮各地不同的需求因素，因而產生了一個專門的加拿大援助計劃；德國轉移支付立法在進行明確的事權、財權劃分的基礎上

7、，建立起了富有特色的縱橫交錯的轉移支付制度；日本由于屬于中央集權比較嚴重的國家，因而實行的是全覆蓋式的縱向轉移支付體制。(2)政府間的轉移支付制度作為市場經濟國家處理政府間財政關系的普遍做法和基本方式，在不同的國家間存在一些具有共性或代表性的東西。從制度基礎準備看，各國的轉移支付制度都要以建立在明晰各級政府事權和財權基礎上的徹底的分稅制為基礎；從立法原則來看，各國政府間轉移支付體制在立法時都體現(xiàn)了“公平優(yōu)先，效率兼顧”的原則；從政策作用

8、目標看，各國政府間轉移支付制度都具有明確的政策意圖和針對性，在制度設計方面都強調要與其具體國情相適應；從總量規(guī)?？?，各國的轉移支付規(guī)模都比較大，而且資金來源都比較穩(wěn)定；從資金分配方式看，各國的轉移支付體制都具有公式化和規(guī)范化、法制化特征，多數(shù)國家都通過建立專門的機構來進行管理。 第三章簡要回顧了我國政府間轉移支付制度方面的立法情況和現(xiàn)行政府間轉移支付體制存在的問題。(1)目前我國尚未制定關于政府間轉移支付制度的專門法律，有關政府

9、間轉移支付方面內容的法律規(guī)范散見于全國人大制定的《中華人民共和國預算法》和國務院及財政稅務部門出臺的一系列文件等相關法規(guī)與規(guī)章之中。(2)現(xiàn)行的政府間轉移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎上建立起來并在近幾年逐步得到完善的。1994年的財稅體制改革，國務院在重新劃分中央和地方財政收入的基礎上，相應調整了原有的財政包干體制下的轉移支付形式，建立了中央政府對地方政府的稅收返還制度，初步形成了以稅收返還、體制補助、專項補

10、助等為主要內容的政府間轉移支付體系。之后幾年，為配合中央其他政策的實施，又相繼建立了諸如調整工資轉移支付、社會保障轉移支付等多種形式的轉移支付。(3)現(xiàn)行的政府間轉移支付制度是一種過渡性的制度，既不規(guī)范又帶有較深的舊體制的烙印，經過多年的運行，這一制度已經暴露出了越來越多的問題，難以適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求，需要及時立法加以完善。 在以上三章的基礎上，第四章首先分析了財政法定主義原則的具體涵義，并以此為起點，分別從我國政府