從權責財務報告到預算透明度

1、CHINASTATEFINANCEI特別關注從權責財務報告到預算透明度口中央財經大學財經研究院院長王雍君今年預算報告的主基調無疑是全面深化財稅改革，重心在于預算改革和稅制改革。在政府承諾推動的預算改革中，增進預算透明度和加快建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告(以下簡稱權責報告)制度十分引人注目?，F收現付制財務報告的局限性政府財務報告是幫助使用者解讀政府“財務秘密“的主要工具，也是預算透明度的重要技術基礎。與多數國家一樣，目前我國仍然采用傳統(tǒng)

2、的現收現付制政府財務報告(以下簡稱現金報告)制度。上個世紀90年代初以來，發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家逐步轉向了權責發(fā)生制會計(以下簡稱權責會計)和權貴報告，有些罔家還一并轉向了權責發(fā)生24制預算。相比而言，我國已經滯后。學界的相關研究旱已開展，但政府啟動權責報告的試點(海南省)始于2011年。目前試點范圍已擴展到20多個省級轄區(qū)，且限于地方政府。與公司財務報告一樣，政府財務報告的直接目的也在于向使用者報告相關信息，現金報告和權責報告莫不如

3、此。與權責報告不同，現金報告只是集中報告現金信息:現金流入、現金流出和現金余額。鑒于合規(guī)性控制(防范腐敗和違規(guī))的焦點在于追蹤現金流，也由于現金資源是政府可從預算中定期合法獲取的最重要的資源，現金報告是任何財務報告中不可或缺的基本成分。采用權責報告并不意味著放棄現金報告，而是指將報告基礎轉換為權貴基礎，使之能夠披露現金報告不能披露的信息，特別是資產、負債和完全成本信息。對于合規(guī)性控制目的而言，現金報告是合意的(通常需要與報告支出承諾的系

4、統(tǒng)相配合)。盡管如此，現金報告仍有三個主要的局限性。首先，報告的范圍過于狹隘:不能報告非現金信息。財政擔保、政策承諾(比如承諾提高公務員工資和養(yǎng)老金標準)、以往開支形成的資產、應付的債務利息，以及其他具有中長期財政效應的政策行動，并不在當年產生相應的現金流，在現金報告中無法加以披露。其次，信息過于滯后?，F金信息屬于典型的“事后信息即只是在“壞結果“(比如擔保事項中的違約與賠償)發(fā)生后，現金流才會發(fā)生并被記錄和報告，但此時已經來不及采取任

5、何預防性行動了。這種重事后救火、忽視事前防火的特征，對于管理財政風險而言幾乎是致命的缺陷。第三，現金信息易被操縱。舉例來說，如果某級政府故意將當年的預算支出推移到財政年度以后支付，這筆支付就不會記錄在當年的賬目中，從而粉飾了政府的財務狀況。實際上，由于高風險交易(包括擔保)的財政效應、債務和資產并不納入報告范圍，現金報告粉t市政府財務狀況的現象通常相當嚴重。權責報告的優(yōu)勢權責報告比現金報告的范圍寬廣得多，這使其在信息披露的全面性和完整性

6、方面具有顯著優(yōu)勢。權責報告不僅披露現金信息，也披露資產、負債、凈資產、收入、費用和運營余額。其中，凈資產指資產減負債的差額。在公司場合，這個差額稱為所有者權益對于公共部門而言，由于沒有人真正持有對政府中國財政I2014.08半月刊|忠、第66才期的“權益所以其含義有了很大變化，發(fā)債而言，投資者也需要評估政府資產且需要大量培訓。權責信息的可靠性也稱作“凈資產飛權責會計中的“收入“負債表。當政府舉借的債務被記錄為低于現金信息，特別是考慮到許

7、多公共概念，其含義也不同于現金會計中的收“收入“(現金流入)時，財務狀況被粉飾資產(例如基礎設施與自然文化遺產)和入概念。那些已經實現、但仍未繳納的的程度更高。債務計量的固有困難。權責信息對于績稅款或其他繳款，在現金會計中并不確權貴報告的第二個優(yōu)勢在于前瞻效管理極為重要，但對于合規(guī)性控制(重認為收入，但權責會計中需要確認。類性。權責會計記錄交易的時間早于現金點在于預算執(zhí)行過程的財務合規(guī)性控制)似地，費用概念也不同于現金會計中的會計，即不

8、必“等到“現金流發(fā)生才記并不充分，甚至可能削弱合規(guī)性控制?！爸С觥?現金流出)概念。費用指本期經錄，而是在交易實現(權利或責任發(fā)生)濟資源的消耗，包括折舊、推銷、準備的當時即予記錄。只要符合會計準則對權貴報告如何增進預算透明金計提、應付利息等非現金費用?！柏搨暗慕缍藴剩恼叱兄Z在我看來，我國采用某種形式的運營余額指收入減去費用的差額。形成的支出義務，包括合約義務(如擔權責報告，其主要優(yōu)勢正在于增進透明在公司場合，這個差額定義為

9、“凈利潤“保)、法定義務(比如養(yǎng)老金支付)，也度。今年的預算報告再次強調增進預算(或虧損)。公共部門不以贏利為目的，包括環(huán)境欠賬和財務拖欠，都將被報告透明度，同時將努力方向確定在細化預通常也沒有贏利，少有例外。如果運營為負債。如此，資產負債表將更為可信。算編制和公開的層次(項級科日)上:余額為正，表明當年獲得的經濟資源，由于缺失了資產負債表這個關鍵性的工加快建立權貴報告被當作一個平行的預大于當年提供服務的資源消耗，也就是具，現金會計與報

10、告無法提供對于預警算改革措施對待。這樣的處理讓人們很可以繼續(xù)用于未來年度提供服務的剩余至關緊要的前瞻性信息。難看清兩者間的緊密關聯ο實際上，就資源如果為負，表明當年提供服務消此外，權責報告還可提供完全成本強化預算透明的技術基礎而言，沒有其耗的資源，多于當年籌措的資源，需要信息，這對于改進決策制定非常重要。他任何一項舉措的重要性可與財務報告用其他來源的資源加以彌補。這就是運在服務外包、租賃、購買以公共定價等制度相提并論。沒有真正意義上的完

11、整營余額的含義。場合，完全成本信息必不可少。績效管的政府財務報告制度，增進預算透明度由于報告范圍大為擴展，權責報告理也高度依賴完全成本信息。完全成本的努力將會落空。很難想象，如果公司為評估政府真實的財務狀況提供了更好對于支持財政分權化改革也很關鍵。完不編制和披露權貢基礎的財務報告，投的工具。與現金報告不同，權責報告至全成本還是政府間責制的基石，即沒有資者、債權人和其他利益相關者如何能少覆蓋政府資產負債表、運營表(收入成本問責就沒有真正的

12、政府問責。對于夠解讀公司的秘密。對于政府而言，情費用表)和現金流量表，通常還要包括政府決策制定，現金會計與報告都會造形并無什么不同。資本支出報告和財政風險報告。這五張成成本的系統(tǒng)低估(因為忽視非現金費然而，除非滿足幾個基本的前提條基本的報告構成了一個全方位的信息體用)，相應地造成收益高估，從而帶來過件，否則，權貢報告并不必然會增進預系，可以有效彌補現金報告過于狹隘的于樂觀的決策。那也不計成本的“亂作算透明度。首先，政府的預算分類與會局限

13、性。與公司場合類似:僅僅根據現為“(如政績工程或形象工程)ZB斤以盛計分類應盡可能相一致，并且應盡可能金流入、流出、余額來判斷財務狀況非行，與此密切相關。遵循國際標準其次，政府應定期編制常不可靠，容易產生誤導性。舉例來說，完全成本概念也有助于矯正私人部和披露至少五張基本的權責報表:資產許多地方政府通過大量減少資產(所有門在服務競爭中的不利地位。設想某個負債表、收入費用表(即前述的政府運權或使用權)的方式，包括過度開采自地方政府正考慮將街

14、道垃坡清掃外包。營表)、現金流量表、資本支出表和財政然資源(礦產和土地)，來獲取橫財(當那也參與投標的私人部門肯定會以完全風險表，這些報表與報告應適應于各級年財政收入猛增)。在現金報告下，政府成本概念為基礎進行投標，但政府機構政府及其直屬部門再次，權責報告與的財政狀況看起來“好得很但一旦(環(huán)衛(wèi)部門)會以支出概念為基礎投標，權責會計的改革應一并進行，最好后者觀察其資產負債表，很快就可以作出判這樣，前者就會明顯處于不利地位。公先行一步最后，