海域使用論證的理論與實踐研究.pdf

1、海域使用論證是落實科學發(fā)展觀、進行海洋綜合管理的重要舉措，是貫徹實施有關海域物權法律法規(guī)的重要手段，是進行海域使用許可審批決策的重要依據(jù)。實踐表明，海域使用論證對于規(guī)范海洋開發(fā)與管理秩序，依法維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進海域資源的集約利用和海洋經濟持續(xù)快速增長，形成合理的產業(yè)結構和生產力布局，促進用海審批決策的科學化、民主化等方面有著重要的意義。 海域使用論證制度是我國一項新近建立發(fā)展起來的制度，既有強烈的

2、實踐需求，也有較為廣泛的、綜合的理論領域。目前整項工作雖取得了較大進展，但仍處于摸索前進階段，其理論和實踐仍有許多問題有待進一步研究。本文圍繞海域使用論證的法源基礎、內容框架、與相關許可依據(jù)的比較、存在的問題及改進措施等方面進行研究，主要結論如下。 (1)海域使用論證的法源基礎國家有關海域物權法規(guī)定“海域屬于國家所有，單位和個人使用海域必須依法取得海域使用權；依法取得的海域使用權受法律保護”等內容，是海域使用論證的法源基礎之一

3、。海域物權法的有效實施，需要開展海域使用論證：①國有海洋資源資產保值、增值的需要；②海域使用者合法權益維護的需要；③海域使用權合法登記(位置、界址、面積等要素的確定)的需要。 海洋功能區(qū)劃也是開展海域使用論證工作的法源基礎之一。《海域使用管理法》明確規(guī)定，國家實行海洋功能區(qū)劃制度，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。在實施海洋功能區(qū)劃制度的基礎上，海域使用論證制度存在的必要性概括為：①用海項目符合主導功能這一問題復雜性的需要；②同一

4、海洋功能區(qū)中不同用海者之間矛盾的需要；③優(yōu)勢功能的適時調整與海洋功能區(qū)劃定期修編矛盾的需要。 (2)海域使用論證的原則和內容框架海域使用論證的原則包括公正性、客觀性、科學性、綜合性等原則，而科學性原則居于最核心的地位，在海域使用論證中還要重視資源環(huán)境一體化原則。 海域使用論證的主要內容包括項目用海的必要性、項目用海的可行性、項目用海面積和期限的合理性等三個大問題，每個大問題又可以細化為多個小問題。項目用海的必要性是前

5、提，用海的可行性是核心，用海面積和期限的合理性是目的。結合具體的實例，本文進行了海域使用論證的實證研究。 (3)海域使用論證與我國相關許可依據(jù)(海洋環(huán)境影響評價、工程可行性研究、陸域土地利用審批依據(jù))的比較海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價的法源不同，工作思路不同，但兩者的宗旨和最終目標一致。在主要內容設置上，關于海洋工程描述、海洋資源利用問題、與海洋功能區(qū)劃的關系、利益相關者的界定及協(xié)調、用海范圍的界定和面積量算等內容都存在著明

6、顯的差異，兩著僅在項目對海洋生態(tài)環(huán)境影響及防治對策的內容方面存在一定的相似性。海域使用論證與工程可行性研究的出發(fā)點和主要解決的問題不同，設置的專題不同。隨著審批程序的演變，監(jiān)管性內容已經從原有的工程可行性研究中分離出來，決策性內容則構成現(xiàn)有工程可行性研究報告的核心，其主要目的是論述項目建設是否必要、建設條件是否可能、工程方案是否可行和經濟社會效益是否合理。而海域使用論證主要從海洋資源管理的角度出發(fā)，進行監(jiān)管性的論證。即使兩者的某些專題同

7、名，但內容和重點也各有側重。 海域使用論證與土地利用審批依據(jù)的相同點是：均實行用途管制，以規(guī)劃(區(qū)劃)為評估依據(jù)；均需要勘測定界。但兩者在工程描述、工程引發(fā)的環(huán)境變化及防治對策分析、利益相關者分析等主要內容方面存在較大的差異。造成上述狀況的原因是海域和土地在本質上既有一定的共性，也有明顯的差異。 (4)海域使用論證的成就、存在問題及改進措施海域使用論證為海洋行政主管部門審批用海提供了強有力的技術支持，使以往海洋開發(fā)中

8、普遍存在的“無序、無度、無償”現(xiàn)象得到了徹底扭轉。但也存在論證報告質量總體不高、結論失真率較高、海域使用審批流于形式等問題。這些問題的產生，與人員素質，運行體制、機制及配套制度等多種因素有關。針對問題及原因，本文提出了相應的對策和措施。 本文的特色和創(chuàng)新之處集中體現(xiàn)在：①研究了海域使用論證的法源基礎，從制度上闡述其必要性。②根據(jù)海域使用論證的性質、功能及海域論證大綱要求，并結合工作實踐，提出了海域使用論證的主要內容框架。③對海