城市土地出讓中的地方政府經濟行為研究.pdf

1、我國城市土地使用制度改革20年來，政府與土地市場的關系已發(fā)生了很大變化，然而目前城市土地市場中出現的一些問題，都與地方政府行為失范有很大關系。轉型期的地方政府是從財政分權過程中逐漸分化出來的一個相對獨立的利益主體，具備了憑借其掌控的資源去推動現有制度框架可容納的地方經濟增長以獲取最大化壟斷租金的能力。我國特殊的農村土地集體所有和城市土地國有的二元產權制度使地方政府掌握了對城市土地產權的“實際剩余控制權”，強化了地方政府介入經濟的能力，土

2、地資源因此成為實現地方政府效用目標函數最大化的最有力資源，從而形成了土地與地方財政、投資、招商引資、金融信貸和房地產市場發(fā)展等環(huán)環(huán)相扣的復雜格局，巨大的利益博弈也由此而生，造成了土地市場秩序的混亂。目前這種混亂集中體現在城市土地一級市場上，地方政府在城市土地一級市場上既是裁判員又是運動員，既是管理主體又是出讓主體，土地的供給數量、方式和價格在很大程度上都要受到地方政府的影響，地方政府經濟行為對城市土地配置效率和土地市場秩序構建至關重要。

3、論文將研究視角鎖定為地方政府經濟行為，無疑將對中國城市土地市場化改革的走向產生一定的理論價值和現實意義。 本研究的目標是為城市土地出讓中地方政府經濟行為規(guī)范化提供合理的理論解釋和政策指導。論文研究的切入點是界定城市土地出讓中地方政府行為的相關基本概念及范疇，將地方政府定性為城市土地市場化進程中一個特殊的行為主體，以此為邏輯前提，分析了城市土地出讓中地方政府經濟行為的表現、特征，力圖把握各種行為之間的內在聯系，然后依據一定的效應評

4、價準則，全面客觀地評價了城市土地出讓中地方政府行為的雙重效應，并進一步通過一個理論分析框架來尋找城市土地出讓中地方政府經濟行為的作用機理、內在邏輯和本質規(guī)律。最后在此基礎上借鑒發(fā)達國家土地市場上政府行為規(guī)范的經驗，探索了城市土地出讓中地方政府經濟行為規(guī)范化的路徑與對策。 全文主要由7部分組成，每部分的主要內容和觀點如下： 第1部分：導論。介紹了本研究的選題背景、理論價值和現實意義，并在對國內外相關研究綜述進行回顧和評價的

5、基礎上給出了論文的研究方法、思路、邏輯結構等。 第2部分：行為主體分析。由于城市土地一級市場由政府壟斷，在現有土地制度框架下，地方政府又在實際上掌握了城市土地的最終剩余控制權，地方政府身兼產權主體、行政主體、監(jiān)管主體、市場主體等多重角色，這就決定了地方政府不僅是中國經濟轉型期一個特殊的行為主體，更是城市土地出讓中的一個特殊的行為主體，其特殊性表現在：具有“政府人”和“經濟人”的雙重行為特征；具有特殊的效用目標函數；是特殊的壟斷供

6、給者和需求者，特殊的價格規(guī)制者和特殊的尋租者。 第3部分：經濟行為束分析?，F行城市土地出讓制度下地方政府自身的利益在城市土地出讓過程中得到了最大程度的體現，地方政府對城市土地價格具有很強的操縱能力，可以根據自身需要來對城市土地資源進行符合自身效用函數的配置，通過城市土地差別(歧視)定價等價格規(guī)制方式來謀求土地出讓收入、進行基礎設施投資、吸引外商直接投資和培育房地產構成了城市土地出讓中地方政府發(fā)展地方經濟的四大主軸。經過分析發(fā)現，

7、地方政府的行為選擇其實是對現行城市土地制度的一種理性反映，各種經濟行為之間相互聯系、互為因果，統(tǒng)一于地方政府自身利益最大化的謀取過程中。 第4部分：經濟行為效應分析。地方政府在城市土地市場化進程中既是中央政府的政治委托代理人，又是一個具有相對獨立利益的利益主體，這種雙重身份特征決定了城市土地出讓中地方政府經濟行為效應的雙重性。從中央政府的視閾對其進行審視，其雙重效應具體表現在：既從客觀上起到了促進經濟增長、推進土地要素市場發(fā)育、

8、加速城市化進程、拓寬融資渠道、提供城市優(yōu)質公共品等積極作用；同時其行為又是以宏觀經濟體非平穩(wěn)運行、土地要素市場機制扭曲、土地資源不可持續(xù)利用、增加金融風險、損失社會公平、社會發(fā)展不平衡等為代價的，從而呈現出推進與破壞并存的雙重效應特征。 第5部分：行為機理分析。城市土地出讓中地方政府的不規(guī)范經濟行為有其存在的客觀必然性：一是在中央政府與地方政府的政治委托代理關系中，地方政府面臨的激勵機制使其目標函數發(fā)生了扭曲；二是在地方政府間的

9、競爭關系中，以政治競爭為核心的經濟競爭是一種非合作博弈；三是在地方政府與其他微觀主體的關系中，土地模糊產權為其提供了制度上的便利和利益上的刺激。在城市土地出讓中，中央政府與地方政府間委托代理關系下的代理人問題、地方政府與地方政府間的政治晉升競爭以及模糊產權下地方政府對土地實際最終控制權的掌握是對地方政府不規(guī)范行為的重要理論解釋。總的來說城市土地出讓中地方政府的不規(guī)范行為不僅僅是地方政府自身的問題，而且涉及到地方政府與城市土地市場中其他行

10、為主體的關系問題，來自中央政府自上而下和轄區(qū)居民自下而上的縱向約束以及來自地方政府間橫向約束不足是城市土地出讓中地方政府行為不規(guī)范的深層原因。 第6部分：經驗借鑒與啟示。本章選取了與我國大陸一樣實行土地批租制的香港地區(qū)、與我國一樣存在土地資源稀缺國情的日本和土地市場機制發(fā)育較為完善的美國作為參照對象，對三者的土地市場特點及政府干預進行了考察，結果發(fā)現在發(fā)達市場經濟國家和地區(qū)，政府干預土地市場的目的主要被確定為矯正市場失靈，政府在

11、城市土地市場上的角色被定位為城市土地的管理者，政府角色的正確定位保證了土地利用中個人目標和社會目標的一致性，保護了土地利用中的公眾利益。在此基礎上總結出了土地市場化條件下規(guī)范的政府行為準則，為我國城市土地出讓中地方政府行為的規(guī)范化提供了參照。 第7部分：對策選擇。提出了城市土地出讓中地方政府經濟行為規(guī)范化的有價值的思路和對策：在科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，通過各相關利益主體間在土地市場上利益格局的重塑，形成中央與地方政府間正和互動、地方

12、政府間進取型競爭以及地方政府與微觀主體從控制到服務關系的利益平衡架構。作為一個擁有獨立利益取向和自主意志的行為主體，地方政府的行為選擇是對特定制度約束條件和激勵結構的理性反應，因此要通過改變地方政府所面臨的具體制度安排，通過建立有效的激勵約束機制來強化對地方政府行為的規(guī)范，使地方政府的行為在新的利益格局下逐步趨向公共服務型政府的要求。 論文的創(chuàng)新性思考可能在于： 1，研究視角。我國歷次城市土地供給制度改革皆圍繞著中央與地

13、方關系、土地管理權的上收與下放進行，其中雖觸動了政府與市場的關系，但這種制度安排僅重視了市場化本身的要素設計，而未考慮地方政府行為對城市土地市場干預的嚴重性，沒有觸及城市土地制度的核心問題。當前的認識誤區(qū)和實踐偏差是將城市土地市場化等同于城市土地出讓方式的改變(即變劃撥、協(xié)議出讓為招、拍、掛出讓)，實質上只要不改變政府在土地市場的壟斷地位，不規(guī)范地方政府在城市土地市場上的經濟行為，就無法從根本上改變土地資源的低效配置狀態(tài)，無法建立起真正

14、意義上的城市土地要素市場。本文在選題上將研究視角鎖定為地方政府經濟行為，以其行為的規(guī)范作為合理界定政府與土地市場邊界和推進中國城市土地市場化進程的一個切入點和落腳點，顯然有利于提高理論對現實的相符性和解釋力。 2，邏輯起點。以“城市土地出讓中的地方政府：特殊的行為主體”作為全文的邏輯起點。地方政府不僅是中國經濟轉型期一個特殊的行為主體，更是城市土地出讓市場中的一個特殊的行為主體：具有“政府人”和“經濟人”雙重行為屬性和特殊的效用

15、目標函數，是一個特殊的壟斷供給者和需求者、特殊的價格規(guī)制者以及特殊的尋租者。全文以此為邏輯起點進行邏輯分析和推理，為全文研究奠定了一個獨特而又堅實的理論坐標。 3，論文借鑒企業(yè)理論中的“剩余控制權”思想提出了一個“土地產權實際剩余控制權”的概念。由于城市和農村土地產權事實上都處于一種模糊產權狀態(tài)，在產權模糊的情況下，出現多個產權主體，多頭管理，產權只有通過協(xié)商或談判才能最終確定，這時產權落在了談判力較強的產權主體手里。城市土地出

16、讓中地方政府成為了談判力最強的產權主體，從而在模糊產權狀態(tài)下掌握了土地產權的實際剩余控制權，成為城市和農村土地產權的實際最終控制者。 4，論文在“蒂伯特選擇”的理論預設下，在前人研究基礎上，借助于一個土地要素模型分析了地方政府與企業(yè)之間以土地為媒介的利益關系，發(fā)現這一關系的實質是地方政府對農民土地收益向企業(yè)的變相轉移支付，并進一步分析了這種實質背后的深層理論動因是地方政府間的非合作博弈，這種博弈遵從的基本邏輯是從“囚徒困境”到“

17、尋底競爭”，從而給出了一個城市土地出讓中地方政府“零地價”、“負地價”非理性招商引資的博弈論解釋。 5，論文通過一個“中央與地方政府間政治委托代理關系”、“地方政府間政治晉升博弈關系”和“地方政府與微觀主體間模糊產權關系”的三維分析框架，對城市土地出讓中地方政府行為及其雙重效應背后的深層動因、作用機理和本質規(guī)律作出了合理的解釋，并依此提出重塑城市土地市場上利益相關者的利益格局，即中央與地方政府間的正和互動、地方政府間的進取型競爭