公共管理、行政管理前沿理論

1、《公共管理前沿專題》,中國公共管理的學科建設——兼談公共政策學的前沿問題 廈門大學公共事務學院 陳振明 2009 年 8 月 11日,導言,改革開放三十年來尤其是近十年來，我國公共管理學科迅速發(fā)展，學術研究、知識應用、人才培養(yǎng)以及學科的社會建制（學科的制度化建設）成就斐然，公共管理作為一個一級學科的地位得以確立，學科的社會影響也逐步增強。在學科繁榮的背后，卻潛藏著學科發(fā)展的深層次問題。特別是成熟研究范式的缺乏、學科邊界

2、的模糊、研究方法的落后、理論建構與學術創(chuàng)新的薄弱，制約了學術研究質量的提升和學科的進一步發(fā)展。 因此，明晰的學科邊界，引入多樣化的研究方法，形成規(guī)范的研究范式，加強理論建構并促進知識增長，就成為中國公共管理學科目前必須著手解決的關鍵問題。簡言之，中國公共管理學科的下一步發(fā)展，應注重基礎理論研究和學科知識積累以及方法論的自覺。,一、公共管理學的學科定位：學科定義,作為一門研究公共事務管理活動或公共管理實踐的學科，公共管理學可以界定為一門

3、綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共事務管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。它要研究作為公共事務管理主體的公共組織，尤其是是政府組織的結構、功能及其與環(huán)境的關系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織、決策、溝通、協(xié)調、監(jiān)控、評估等）?！肮残姓褪顷P于公共服務供給的制度安排”（胡德）。“政治經濟學家已把公益物品和服務的供給看成公共行政的核心組織性概念，研究如何超越特定政府管轄的限制，通過協(xié)作行為來共同提供特定的公益物品和

4、服務?！保╒.奧斯特羅姆 ）公共管理學把關注點放在與滿足公眾的服務需求上，尋求有效的公共管理方式來提供廣泛而優(yōu)質的公共服務。其目標是促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品或公共服務。因此，公共管理學也就可以界定為一門研究公共組織尤其是政府如何與其他社會組織合作而有效地提供公共物品與公共服務的學問。,一、公共管理學的學科定位：身份危機,判斷一個學科及研究范式是否成熟的基本依據或主要標準是：學科范圍和邊界的確定、學科知識的增長或累積、

5、研究方法的適用性和獨特性以及學科社會建制的相對完善。用這些標準來衡量，公共管理學（公共行政學）雖然早已是一個獨立的研究領域，但還不能滿足主流社會科學所要求的標準，很難說已成為一個成熟的學科（或托馬斯.庫恩所謂“常規(guī)科學”）。由于不能充分滿足這些評價標準，所以，在公共行政學百余年的歷史發(fā)展中，幾乎一直伴隨著學科身份與合法性問題的爭論，并屢屢出現學科的所謂的身份危機或認同危機。,一、公共管理學的學科定位：知識基礎問題,迄今為止，無論在國

6、內還是在國外，該學科定位與性質模糊一直困擾著公共管理學或公共行政學的研究。研究者被強求在基礎研究和應用研究之間選擇、在理論建構和數據收集和分析之間選擇、在處方性和描述性之間選擇、在體內臨床對‘真正的行政學’研究和社會心理實驗室內進行非行政學體外研究之間選擇（J.W.費斯勒：《公共行政與社會科學》）。學科范圍和主題過于寬泛使得公共管理學的研究呈現出分散而龐雜的圖景，缺乏主導性的分析框架，無法建立起一個為多數人所接受的累積性知識基礎

7、?！半m然近些年來公共管理引起了大量的討論，在世界上有許多關于‘范式轉變’的談論。但是，還沒有形成關于分析公共管理的普遍同意或接受的基本知識?！保ê拢骸秶业乃囆g》）,一、公共管理學的學科定位：研究方法問題,由于公共行政學不能發(fā)展出可以與主流社會科學相媲美的積累性知識體系而屢受批評。“大量的公共事務和行政的研究都在當代問題中跳來跳去，無視過去的經驗和研究，這導致了今天積累的成果大部分都是亂七八糟的大雜燴”（查斯特·A

8、83;紐南得：《公共行政研究》序言）。大量的研究及成果被判定為是前科學的，只是對問題或變量所做的概念界定或描繪，并未對假設進行檢驗；許多研究是問題導向或實踐導向的，是‘應用性的’而非‘基礎性的’，往往囿于對政策或行政經驗的描述，因而對學科知識的積累沒有貢獻。造成這種狀況的一個基本原因是缺乏嚴謹的研究方法，尤其是經驗－實證研究方法應用的不足?！俺巳狈Ψ椒▏乐斝酝?，公共行政研究不能識別出對該領域最為重要的中心議題”（理查德

9、3;C·鮑克斯）。,二、中國公共管理學發(fā)展的現狀：概況,20世紀80年代中期，我國恢復并展開了對公共管理學領域的研究與教學工作。經過了二十余年的發(fā)展，在公共管理與公共政策的學術研究、人才培養(yǎng)和知識應用方面取得了顯著進展，逐步成長為一個獨立的研究領域。然而，目前我國公共管理學科的教學與研究仍然比較落后，存在著學科邊界模糊，視野狹窄，基礎不牢，知識體系不完整，研究方法陳舊，知識創(chuàng)新不足，理論研究落后于實踐發(fā)展，針對性、應用性不強

10、，對國外公共管理領域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究與批判分析尚待加強等方面的問題?！逗暧^管理與政策學科“十一五”發(fā)展戰(zhàn)略與優(yōu)先資助研究報告》的數據表明，21％的專家認為我國公共管理及公共政策學科在基礎理論研究上比較薄弱，缺乏系統(tǒng)性、原創(chuàng)性和理論前瞻性，在研究方法上與國際通用的規(guī)范方法相脫節(jié)；同時，我國公共管理學科正處于創(chuàng)始和形成期，存在大量的理論空白需要填補。,二、中國公共管理學發(fā)展的現狀：成就,學科發(fā)展的機遇。巨大的現實

11、與理論需求促進了我國公共管理學科的迅速發(fā)展。近年來黨和政府做出了“科學發(fā)展觀”、“和諧社會”、“服務型政府”和“黨的執(zhí)政能力建設”等戰(zhàn)略決策，為中國公共部門尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，也對公共管理理論與方法的研究提出了更高的要求，為該學科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機遇。學術研究的進展。根據對國內外相關重要期刊和思想庫在該學科領域所做研究工作的統(tǒng)計分析表明，近10年來本領域發(fā)表的論文和其他研究成果數量有了顯著增加。公共管

12、理與公共政策選題是近幾年的出版行業(yè)的一個熱點，有大量的譯著、論著及教材問世。如中國人民大學出版社和北京大學出版社的有關公共管理與公共政策的叢書、譯叢及系列教材。,二、中國公共管理學發(fā)展的現狀：成就,學科社會建制的成熟。教學科研機構與學術組織的建立，專業(yè)設置以及教學培訓的普及，基金資助來源的增加，出版渠道的多樣化。特別是公共管理一級學科的設置和我國公共管理碩士（MPA）專業(yè)學位研究生教育的啟動，在高校中數以百計的公共管理學院的建立，公共管

13、理學科的博士點、碩士點和本科專業(yè)的大量開設與招生規(guī)模的擴大，各級黨校和行政學院日益把公共管理作為干部培訓的主要課程領域等。 成果應用的加強。特別是公共管理研究機構及學者發(fā)揮智囊團和思想庫的作用，為我國的改革開放及經濟社會發(fā)展政策的出臺做出了重要的貢獻。,一、中國公共管理學發(fā)展的現狀：問題,學科研究范式的不成熟：學科的研究對象不夠明確，定位較模糊，研究范圍寬泛；未能梳理出核心的研究領域和提煉出重要主題，缺乏有效的研究路徑、基本分析框架

14、和牢固理論基礎。嚴謹研究方法的缺乏。學科研究的沒有得到應有的重視；實際研究中缺乏多樣化的研究方法，并存在重質的研究而輕量的研究、重概念推演而輕經驗分析、重宏觀而輕微觀的研究傾向。理論建構及學術創(chuàng)新的薄弱?！霸S多研究根本沒有一個明確的研究問題，沒有文獻評估，沒有深入地研究因果關系，沒有構建出具有說服力的理論，更沒有進行理論檢驗，或者理論觀點沒有經驗事實支持?！?學科的本土化有待加強?！斑^去10余年，相當一部分行政學者扮演了西方

15、行政學理論的‘輸入者’以及‘無意識的思想家的角色?！倍鴮τ诶碚摌嫿ǖ谋就粱芯繀s一直較為薄弱。,三、中國公共管理學科發(fā)展的下一步,（一）為公共管理學“劃界”（二）引入多樣化的研究方法（三）促進公共管理的知識增長,（一）為公共管理學“劃界”,應弄清其學科性質，限定研究范圍，梳理核心的研究領域和提煉重要主題。公共管理學或公共行政學與主流社會科學不同。前者被認為是一個為知識而知識的領域（純科學和經驗科學）；后者被認為是一門實踐性和應用性的

16、學科，與法律、教育、管理、規(guī)劃、建筑等基本屬于同一類型的學科。 事實上，公共管理學或公共行政學不僅是一個學科，而且是一種實踐和職業(yè)，還是一門“藝術”。在沃爾多看來，公共行政不同于社會學和政治學，它既是一種研究，也是一種實踐。在沃爾多看來，公共行政不同于社會學和政治學，它既是一種研究，也是一種實踐。,（一）為公共管理學“劃界”,公共管理學或公共行政學是一個跨學科而又分散的知識領域，許多學科為其發(fā)展做出貢獻。它自身要成為一

17、個真正獨立的學科而不是政治學、經濟學等學科的附庸，需要發(fā)展出自己的嚴謹的研究方式。為此，必須弄清公共管理學與相近學科的關系，聚焦本學科的核心問題，梳理出的基本的研究領域或分支學科，并提出值得研究的科學問題。有兩個核心議題貫穿公共行政學發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點；二是政治－行政的分界。以這兩個問題為焦點，可以把公共行政學的知識集中起來；搞清楚這兩個問題也有助于確定公共行政學與前述相鄰學科的邊界。

18、同時，要梳理并劃分公共管理學的主題領域或分支學科，提煉出重要的科學問題，并加強對這些分支學科及重要主題的研究。聚焦并推進這些主題領域的研究，必將大大夯實公共管理學科的知識基礎。,（一）為公共管理學“劃界”,公共管理學科分支或主題領域（12個）：公共組織理論公共政策分析公共預算與財政管理公共人力資源管理非營利與第三部門管理公共管理的法律基礎比較和國際公共行政數據管理和研究方法政府改革與治理政府間關系政府工具司法行

19、政,（二）引入多樣化的研究方法,針對嚴謹研究方法缺乏的問題，學界應該加強公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術，這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗和發(fā)展的整個研究過程所使用的基本方法及技術。正如G·B·亞當斯指出：公共行政的研究不僅需要包括定性定量方法，也非常需要批判性的以歷史為基礎的研究。當前我國的公共管理研究特別需要加強對經驗研究或實證分析方法及技術的研究、引進和應用，補好經驗－分析

20、方法及技術的這一課。還必須借鑒并應用當代科學方法論（如系統(tǒng)分析）和數學、統(tǒng)計學、經濟學等學科所發(fā)展起來的、行之有效的定量分析方法以及計算機技術，奠定研究方法論基礎。由此推動我國公共管理學的科學化、學術化水平的提升。,（三）促進公共管理的知識增長,中國公共管理學應立足于我國及當代世界的公共管理實踐的研究，著力進行理論建構和學術創(chuàng)新，形成中國學派與中國風格，促進公共管理知識的增長和積累。有許多種理解公共管理和公共政策的方式，因而也就存在多種

21、知識增長及理論建構的途徑。一般認為，當代公共管理研究有三種主要的研究模式或知識增長的途徑——解釋性（實證性）研究、詮釋性（歷史－解釋）研究和批判性（辯證－批判）研究。在杰伊·D·懷特看來，解釋性或實證性研究固然重要，但詮釋性研究和批判性研究也同等重要，“詮釋和批判應該被看作是公共行政知識增長的合法貢獻者，公共行政學的大量知識正是這樣得以發(fā)展的?！惫补芾淼闹R和理論發(fā)展應該以多種方式進行，包括假設檢驗、案例研究、

22、比較分析、行政和政策過程分析、資料（內容）分析以及對該領域的整體或部分的歷史詮釋（歷史研究）、演繹論證、哲學批判和對行政經驗的個人反思。此外，直接的、親自參與的知識類型同樣十分重要,四、中國公共管理亟待加強的研究領域,十一五：政府改革與治理的研究公共政策的理論與實踐公共組織理論研究政府工具研究十二五：公共管理的研究方法公共預算與財政管理社會管理及社會政策非營利與第三部門管理應急管理（危機管理）全球治理與國際合作,五

23、、公共政策研究的新進展,近一、二十年來，國外的公共政策研究（公共政策分析、政策科學）正變得越來越多樣化，在本學科領域出現了大量的新途徑、新理論以及新方法，同時，也分散在其他學科領域對各種實質性政策（尤其是經濟與社會政策）的研究之中。公共政策研究似乎正在向后現代主義或后實證主義的轉變之中。有學者認為，當代公共政策學的研究相當程度上處在四分五裂而無法統(tǒng)合的狀態(tài)，而各方鼎立的研究態(tài)勢可以歸納為政策分析與政治的公共政策、實證主義和后實證主義之爭

24、論，后實證主義者強調公共政策的政治內涵與價值沖突（陳慶云等）。,（一）公共政策研究的新途徑及新方法,理性選擇（公共選擇）制度分析與政策部門政策網絡及政策共同體治理及合作模式后現代主義及批判與話語分析公共決策研究方法的日趨多樣化,（二）公共政策研究的若干新理論,政策主體或政策行為者（國家的角色及其與市場和社會的關系、政策子系統(tǒng)、議題網絡與政策網絡等）。政策過程的新理論（制度理性選擇、多源流分析 、倡導聯(lián)盟框架、中斷-平衡模式、

25、政策擴散框架等）。政策議程、政策執(zhí)行、政策評估、政策周期與政策變遷（政策學習、政策傳播、政策創(chuàng)新等）。政策分析與政治決策（政策分析設計、政策悖論、政策對話、政策論證、公民參與等）。政策工具（政策工具的特性、分類、選擇、評價、應用和組合等）。,（三）西方政策科學代表人物及其理論,H·拉斯韋爾（政策科學與政策過程）C·林德布洛姆（漸進主義）H·西蒙（有限理性與決策程序）

26、E·奧斯特羅姆（制度分析） G·哈?。ü乇瘎。?詹姆斯·M·布坎南（公共選擇） 戈登·塔洛克（尋租理論） 肯尼斯·約瑟夫·阿羅（社會選擇） C·沃爾夫（非市場決策）

27、 M·奧爾森（集體行動的邏輯） G·阿里森的（決策本質論）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,B·瓊斯（官僚制決策規(guī)則） J·斯坦布魯納（決策控制論） Y·德羅爾（最佳決策模型） A·埃澤奧尼（混合掃描模型）詹姆斯 G ·馬奇（垃圾桶模式）J·

28、福里斯特（決策風格或有限合理性模型重構）P·巴克拉克和M·巴拉茲（權力兩面性）D·榮蒂尼利（公共計劃與政策戰(zhàn)略）S·凱爾曼（決策過程評價標準，政策制定與公共精神）約翰·羅爾斯（正義論）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,托馬斯·戴伊（理解公共政策） D·帕里斯和J·雷諾茲（政策研究的邏輯）戴維·伊斯頓（政治

29、系統(tǒng)論） 加布里埃爾·A·阿爾蒙德（政治體系、過程與政策）A·里夫林（社會行動的系統(tǒng)思維） D·博布羅和J·德賴澤克（政策分析設計）D·斯通（政策悖論與政治推理） G·伊肯伯里的（制度主義以國家為中心的研究途

30、徑）L·米德（政策研究的政治經濟學途徑） J·丁伯根（經濟政策原理與設計） 尼古拉·阿克塞拉（經濟政策原理）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,阿維那什·K·迪克西特（經濟政策制定的交易成本政治學的視角）丹尼爾·W·布羅姆利（經濟利益與經濟制度） 瓦爾林·歐根（經濟政策的原則）

31、 S·克拉斯納（國家利益與政策理論） J·坎貝爾（政策沖突及其消除） M·湯普森、R·埃利斯、A·威達爾夫斯基（文化理論） J·布絡姆—漢森（新制度主義的政策網絡分析）T·謝林（分水嶺與反轉模型）R·齊

32、默爾曼（災變管理與政策性質） J·羅伊（政策的四種類型） R·斯皮策（政策類型論）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,R·M·克朗（系統(tǒng)分析與政策科學） E·S·奎德（公共決策分析） 戴維·L&

33、#183;韋默（政策分析與制度設計） W·鄧恩（政策分析結構化方法） M·蘭多（政策分析的適當領域）A·威爾達夫斯基（作為技藝的政策分析）G·馬瓊（政策分析與公共討論） F·克雷默（作為意識形態(tài)的政策分析） R·佛

34、爾曼尼（科學政策分析的虛偽性） J·福里斯特（批判的政策分析理論） S·羅茲（經濟學上的政策分析） R·波恩（政策分析與政治） A·卡普蘭（政策分析與政策分析家的道德責任）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,J·安德森（政策過程

35、理論） 米切爾·黑堯（現代國家的政策過程） 保羅A.薩巴蒂爾（政策過程新理論及支持聯(lián)盟框架） 尼古拉斯·扎哈里爾迪斯（多源流分析）詹姆斯·L·特魯等人的（中斷—平衡模式）R·科布和C·埃爾德（政策議程設立）A·唐斯（議題焦點的周期）J·金頓（政策之窗：議程、備選

36、方案與公共政策） 邁克爾·豪利特、M·拉米什（政策周期與政策子系統(tǒng)） 安東尼·唐斯（官僚制內幕） 詹姆斯·Q·威爾遜（官僚制的運作及其原因）G·彼得斯（官僚制的政治）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,R·諾伊施塔特（總統(tǒng)權力理論）F·魯爾克（官僚權力理論）

37、 M·林普斯基（作為政策制定者的基層官僚） R·波特（輔佐總統(tǒng)決策的方式）R·里普利和G·富蘭克林（議會和官僚制關系） 威廉·F·韋斯特（控制官僚：制度制約的理論與實踐）倫納德·西爾克（美國的權勢集團）F·沙夫（組織間政策形成理論）P·戈里維特茨（社會聯(lián)合理論）

38、 J·齊斯曼（金融體制類型和產業(yè)調整政治） P·夸克（協(xié)作解決政策沖突） R·韋弗（回避責難動機理論）D·麥克雷( 政策選擇的專家建議)約翰·克萊頓·托馬斯（公共決策中的公民參與）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,J·普雷斯曼和A·威爾達夫

39、斯基（共同行動的復雜性和政策執(zhí)行的動態(tài)關系）A·威爾達夫斯基和G·馬瓊（作為進化的政策執(zhí)行）E·巴達克（政策執(zhí)行游戲） R·埃爾默爾（政策執(zhí)行的組織模型）P·伯曼（宏觀執(zhí)行與微觀執(zhí)行的研究） D·卡利斯塔（交易費用與政策執(zhí)行） R·埃爾默

40、爾（后退式執(zhí)行分析理論）R·里普利和G·富蘭克林（政策執(zhí)行與官僚制） R·蒙特喬伊和L·奧圖爾（組織內部的政策執(zhí)行研究）E·巴爾達茨和R·卡根（規(guī)制政策的執(zhí)行戰(zhàn)略） M·喬伊等（第三代政策執(zhí)行理論）,（三）西方政策科學代表人物及其理論,C·胡德（政府工具） B

41、3;彼特斯和V·尼斯潘（公共政策工具） 萊斯特·M·薩拉蒙的（政府工具——新治理指南） E?S?薩瓦斯（民營化與公私部門的伙伴關系） 彼得.羅西、霍華德·弗里曼、馬克·李普希（評估方法與技術）E·韋唐（政策評估的八種模式） 弗蘭克·費希爾（批判主義的公共政策評估）

42、 D·帕隆博和D·納茨米亞斯（理想的政策評估） R·霍弗博特（決策變量） C·維斯（政策評估研究上的政治傾向）M·巴頓（以利用為中心的評估） E·戈登堡（政策評估目的論）

43、J·布魯德內和R·英格蘭德（城市政策評估）G·古巴、S·林肯（第四代評估） P·德利翁（政策終結論）,（四）公共政策研究的本土化問題,中國公共政策發(fā)展水平的總體評價：“一直到目前為止，公共政策的研究依然處于比較初級的階段，在理論和方法方面的開發(fā)尤其如此?！保珘埤垼┲袊舱哐芯康睦Ь?公共政策的理論研究滯后于實踐研究；本土化研究與獨創(chuàng)性成果的缺乏；對國