淺談績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)體系的構(gòu)建

1、<p>　　淺談績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)體系的構(gòu)建</p><p>　　一、政府績(jī)效評(píng)價(jià)及其理論基礎(chǔ) </p><p>　　政府績(jī)效通常指的是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)基礎(chǔ)，通過(guò)特定的投資而取得的服務(wù)質(zhì)量以及責(zé)任的履行情況。政府績(jī)效包括外在的顯性績(jī)效和內(nèi)在的隱性績(jī)效，同時(shí)包括可以量化的績(jī)效和不可以量化的績(jī)效，包括政府履行責(zé)任的績(jī)效也包括政府管理所形成的周邊績(jī)效。通常而言，我們所講的政府績(jī)效

2、定義即為橫幅部門(mén)的投入與其產(chǎn)出之間的配比關(guān)系。契約論者認(rèn)為政府是一系列契約組成的契約集合體，是公眾之間依據(jù)一定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系簽訂的一系列契約簇。政府能夠?yàn)槠跫s的履行提供切實(shí)而有力的保障，從公共治理的角度來(lái)看，政府承擔(dān)的是公共受托責(zé)任。在委托代理關(guān)系中，委托方是社會(huì)公眾，公眾將自己的資產(chǎn)委托給政府，政府作為代理方負(fù)責(zé)保管這些資產(chǎn)。同一般企業(yè)受托責(zé)任不同的是，在經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)相分離的過(guò)程中，政府不僅承擔(dān)受托責(zé)任，同時(shí)也具有管理的強(qiáng)制力，即

3、所謂政府的強(qiáng)勢(shì)代理人和弱勢(shì)的公眾委托人之間的關(guān)系。而這種關(guān)系決定了政府在委托代理關(guān)系中的信息優(yōu)勢(shì)，而公眾則處于信息弱勢(shì)。這也決定了對(duì)政府行為的約束機(jī)制和可觀測(cè)性低。政府公共受托責(zé)任的上述特征決定了對(duì)其評(píng)價(jià)的復(fù)雜以及多面性。 </p><p>　　政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性即從成本―投入的角度對(duì)政府工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與全面分析，經(jīng)濟(jì)性要求政府的會(huì)計(jì)系統(tǒng)能夠?qū)ζ渌芾淼馁Y源、履

4、行的義務(wù)進(jìn)行完整的反映，即對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債以及所有者權(quán)益的全面反映；效率性即從投入―產(chǎn)出的角度對(duì)政府的運(yùn)營(yíng)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，這要求政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)能夠提供有關(guān)項(xiàng)目資料，比如收入、費(fèi)用、開(kāi)支等信息；效果性從產(chǎn)出―效果的角度對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，效果包括基本受托責(zé)任的履行情況，也包括政府對(duì)社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等方面的影響，它要求企業(yè)會(huì)計(jì)信息除提供資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用、利潤(rùn)、開(kāi)支等基本的情況之外，還應(yīng)當(dāng)全面提供其他公共責(zé)任的綜合履行情況。 &l

5、t;/p><p>　　二、政府績(jī)效評(píng)價(jià)與政府會(huì)計(jì)體系 </p><p>　　政府績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)政府受托責(zé)任履行情況的觀察和評(píng)價(jià)，是對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督不可或缺的重要依據(jù)，有利于提升政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。政府績(jī)效評(píng)價(jià)需要一系列翔實(shí)而可靠的信息，這些信息包括定性的也包括定量的，包括數(shù)據(jù)的也包括非數(shù)據(jù)的，而政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的作用是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)提供支持和依據(jù)。財(cái)務(wù)報(bào)告的責(zé)任是向信息使用者提供信息的綜合性

6、報(bào)告，政府會(huì)計(jì)報(bào)告作為一種信息披露手段，有利于為政府的績(jī)效評(píng)價(jià)提供支持；與此同時(shí)，會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)以貨幣作為計(jì)量單位，是提供定量信息的有效手段。比如通過(guò)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，可以獲取關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)資源的使用情況、資產(chǎn)負(fù)債的結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而為有效進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)提供依據(jù)。 </p><p>　　雖然我國(guó)政府部門(mén)陸續(xù)在財(cái)政預(yù)算以及管理方面出臺(tái)了不少規(guī)則制度，在財(cái)務(wù)管理方面也取得了一定的進(jìn)步，但是，從嚴(yán)格意義上看，我國(guó)

7、政府目前尚未建立全面的政府會(huì)計(jì)體系。而目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)體系主要以預(yù)算為主，難以滿(mǎn)足政府績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。比如，過(guò)分強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理為政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的中心，凡事以預(yù)算管理為出發(fā)點(diǎn)，側(cè)重于為財(cái)政預(yù)算提供服務(wù)，難免會(huì)忽視政府其他方面的工作；再比如以現(xiàn)金制為基礎(chǔ)難以準(zhǔn)確反映政府的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)成果；以現(xiàn)金制為基礎(chǔ)也無(wú)法全面體現(xiàn)政府會(huì)計(jì)報(bào)表體系的不完善等。 </p><p>　　三、構(gòu)建政府會(huì)計(jì)體系 </p><

8、;p><b>　　1.會(huì)計(jì)目標(biāo) </b></p><p>　　政府會(huì)計(jì)目標(biāo)又稱(chēng)財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)，是指政府通過(guò)會(huì)計(jì)活動(dòng)所希望能夠?qū)崿F(xiàn)的基本目的。會(huì)計(jì)目標(biāo)主要可以解決以下三方面問(wèn)題：第一，為誰(shuí)提供會(huì)計(jì)信息；第二，提供什么樣的會(huì)計(jì)信息；第三，信息使用者如何利用這些信息。政府會(huì)計(jì)目標(biāo)包括三個(gè)層次：一級(jí)目標(biāo)是進(jìn)行檢查和防范，保證公共資金的安全；二級(jí)目標(biāo)是健全財(cái)務(wù)管理；三級(jí)目標(biāo)是反映受托責(zé)任的履行情況

9、。這三級(jí)目標(biāo)可以逐級(jí)遞進(jìn)，漸次達(dá)成。傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)目標(biāo)以預(yù)算管理為核心，過(guò)度強(qiáng)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行，導(dǎo)致報(bào)告的可利用性有限。從政府績(jī)效評(píng)價(jià)的角度而言，政府會(huì)計(jì)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定義為反映公共受托責(zé)任的履行情況。 </p><p><b>　　2.政府會(huì)計(jì)主體 </b></p><p>　　以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)在界定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮目標(biāo)的要求。因此在對(duì)政府會(huì)計(jì)主體進(jìn)行界定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮公共

10、受托責(zé)任的履行情況，即能否滿(mǎn)足績(jī)效評(píng)價(jià)的信息需求。由于政府的活動(dòng)不以營(yíng)利為目的，其對(duì)資源的精英都要受到法律、法規(guī)等方面的制約，法律法規(guī)的制定者是政府，所以從更寬泛的角度考慮，立法機(jī)構(gòu)也應(yīng)作為政府的一部分，被視為會(huì)計(jì)主體。 </p><p><b>　　3.政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ) </b></p><p>　　會(huì)計(jì)基礎(chǔ)包括兩種：權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制。權(quán)責(zé)發(fā)生制又稱(chēng)應(yīng)計(jì)制，在收入

11、和費(fèi)用進(jìn)行確認(rèn)以是否屬于本期為準(zhǔn)；收入實(shí)現(xiàn)制又稱(chēng)現(xiàn)金制，即對(duì)收入和費(fèi)用的確認(rèn)是以現(xiàn)金是否收付為標(biāo)準(zhǔn)和圭臬。政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)選擇應(yīng)計(jì)制，應(yīng)計(jì)制應(yīng)用的過(guò)程是需要時(shí)間來(lái)成熟的，必須一個(gè)循序漸進(jìn)的階梯階段。 </p><p>　　4.政府會(huì)計(jì)的要素 </p><p>　　政府會(huì)計(jì)要素包括反映財(cái)務(wù)狀況的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)；以及反映經(jīng)營(yíng)成果的收入和費(fèi)用等。一是反映財(cái)務(wù)狀況的要素。反映財(cái)務(wù)狀況的要素包括資產(chǎn)

12、、負(fù)債、所有者權(quán)益等。政府資產(chǎn)：包括金融資產(chǎn)和非金融資產(chǎn)。在對(duì)非金融資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)與披露時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮其披露的合理性和產(chǎn)出的效率性。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)引入程度要素，盡可能對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行全面的反映。政府負(fù)債即政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)義務(wù)。在對(duì)政府負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意推定義務(wù)。從公共治理觀出發(fā)，政府負(fù)債應(yīng)當(dāng)包括法定義務(wù)和推定義務(wù)。法定義務(wù)如購(gòu)買(mǎi)商品等產(chǎn)生的應(yīng)付賬款；推定義務(wù)如社會(huì)福利引起的承諾、政治承諾等事項(xiàng)。政府的凈資產(chǎn)是政府資產(chǎn)扣掉負(fù)債后的不凈額，

13、它表示政府對(duì)其公共責(zé)任的持續(xù)能力；二是反映經(jīng)營(yíng)成果的要素。政府會(huì)計(jì)在確認(rèn)收入和費(fèi)用時(shí)并不要求收入和費(fèi)用完全配比，即政府費(fèi)用與收入存在不對(duì)稱(chēng)性。這種不對(duì)稱(chēng)性是由政府的特殊運(yùn)營(yíng)情況確定。政府發(fā)生費(fèi)用并非為了獲取收入，所以在確認(rèn)范圍上存在不對(duì)稱(chēng)。與政府費(fèi)用相配比的是政府的責(zé)任履行情況。從政府績(jī)效考核的角度分析，作為政府履行職責(zé)總的資源消耗，政府費(fèi)用的合理地確認(rèn)是提升政府效率的行為。 </p><p><b>

14、　　5.政府會(huì)計(jì)報(bào)告 </b></p><p>　　政府會(huì)計(jì)報(bào)告具有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和管理會(huì)計(jì)報(bào)告的雙重特征。政府會(huì)計(jì)報(bào)告既要提供信息以滿(mǎn)足利益相關(guān)者的需要，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足政府內(nèi)部管理者的需求。在編制政府會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行信息披露時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意如下問(wèn)題：第一，滿(mǎn)足會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的要求。政府反映的會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)能夠滿(mǎn)足會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的要求，尤其是政府會(huì)計(jì)信息的可比性。不同會(huì)計(jì)期間，政府會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)可比，同一時(shí)期不同政府間

15、的信息應(yīng)當(dāng)盡量可比。第二，完善政府信息公開(kāi)體系和監(jiān)督機(jī)制，提高利益相關(guān)者對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的關(guān)注度，并在此基礎(chǔ)上形成政府會(huì)計(jì)信息的需求市場(chǎng)。第三，對(duì)政府的受托責(zé)任情況進(jìn)行整體反映，從而為利益相關(guān)者決策提供信息。 </p><p>　　總之，公共受托責(zé)任解除方式的特殊性是由政府行為來(lái)決定的。能夠反映公共受托責(zé)任履行情況的重要途徑是政府會(huì)計(jì)，因此，政府會(huì)計(jì)體系的構(gòu)建必須以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)。眾所周知，利益相關(guān)者對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的關(guān)

16、注和需求程度的提高勢(shì)必導(dǎo)致政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)提供全面而翔實(shí)的確鑿信息，以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向構(gòu)建政府會(huì)計(jì)體系為政府會(huì)計(jì)改革提供了一個(gè)可供選擇的切入點(diǎn)，政府會(huì)計(jì)體系能不能提供全面而翔實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)信息，可以左右政府財(cái)務(wù)報(bào)告被利益相關(guān)者關(guān)注的程度。本文從績(jī)效評(píng)價(jià)的角度提出構(gòu)建該體系需要關(guān)注的主要問(wèn)題，從而為利益相關(guān)者決策提供了切實(shí)而科學(xué)的信息，同時(shí)本文提供了其他公共責(zé)任的履行情況，為績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向政府會(huì)計(jì)體系的構(gòu)建奠定了扎實(shí)的理論與研究基礎(chǔ)。 </p