鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給問題研究——以江蘇為例.pdf

1、本論文從鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給關系的角度研究我國農村公共產品供給方式、機制與效率問題。通過理論研究與實證分析探討不同鄉(xiāng)村治理模式對農村公共產品供給效率的影響，比較江蘇省蘇南與蘇北地區(qū)典型鄉(xiāng)村治理模式，探究農村公共產品供給機制的差異及其深層次的原因，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制、第三部門在鄉(xiāng)村治理結構中的功能作用、農民政治參與和需求表達機制、農村公共產品供給效率、財政資金使用在各層級間的委托．代理結構的低效率進行分析，并構建新型農民合作組織來改

2、造低效結構，完善農村合作組織與政府間溝通機制和公共資金投入的長效機制。本研究在探討鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給關系時，將農村基礎設施項目修建和運營決策機制以及對社會、政治、技術、經濟及生態(tài)環(huán)境影響納入研究框架，從而更全面地從制度因素、社會因素角度考察農村公共產品供給機制與綜合效果。對區(qū)域間農村公共產品供給效率評價，項目后管理等具有重要的理論價值和現實意義。 研究選擇江蘇省蘇南地區(qū)的蘇州、無錫、常州三市的若干行政村，蘇北地區(qū)連云港、

3、徐州、鹽城、宿遷等若干行政村為個案，采用文獻檢索、問卷調查、典型案例調查、座談討論、理論分析與現場考察相結合的研究方法，從探討農村公共產品的理論基礎、國外經驗評介、完善總體框架、分析實施難點等方面就農村公共產品供給中機制、效率對鄉(xiāng)村治理模式的權力結構、責任結構及財政資金使用開展決策支持研究。最終論文從現狀特點實證分析、國際經驗借鑒比較、案例分析、政策實施和具體建議等，在通過充分文獻閱讀的基礎上，組織專家座談會，分析研究制定調研方案；在江

4、蘇省部分地區(qū)進行實地考察和會談，形成更明確的觀點和思路；最后形成結論和建議。 (一)探討了多中心理論在鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給中的現實運用。多中心治理理論在現實中最大的應用價值是提出在政府的治道變革中，打破單中心的政府統(tǒng)治模式，構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。多中心的行政體制具有解決農村問題尤其是鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給問題的巨大優(yōu)勢。從經濟學角度出發(fā)，將公共事物治理等同于公共服務的生產和提供，通過合同承包、

5、特許經營、志愿服務、公私伙伴關系等途徑，．將一部分公共物品和服務生產讓渡給社會組織和私人機構承擔，以其成本、技術和競爭優(yōu)勢，為公眾提供更有效率、品質更高的物品和服務。公共部門、私人經濟部門和第三部門之間正在形成一種相對獨立、分工合作的新型治理結構，這種新型結構隨著市場經濟的進一步發(fā)展與公民社會的逐步發(fā)育將日趨成熟，政府、市場和社會三者之間權責界定明晰、各司其職、各盡其能的多中心治理體制將是我們的必由之路。 (二)闡述了國外鄉(xiāng)村治

6、理與農村公共產品供給的經驗及對我國的啟示?？偨Y了亞洲和歐美國家鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給的經驗，亞洲國家以改善農村的基礎設施，提供良好的人居環(huán)境，加快各類農協(xié)組織的發(fā)展來提高農民的生活質量和農村發(fā)展的經驗值得借鑒。歐美國家以農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標，以整合鄉(xiāng)村權力為主導，提倡多元文化主義與充權的社會運動，強調法律對地方政府提供農村公共產品的責任與相應的決策權力，供給主體多元化，監(jiān)督體系完善，地方政府依法對農村公共產品的供給負責，地方政府提供

7、公共產品的資金充足，這為地方政府對公共產品需求的回應奠定了物質基礎。由于對公共產品提供作了較為細致的分工，地方政府對法案分配的任務無法相互推諉，因而其效率較高。農村公共產品供給有不同的融資渠道。在村鎮(zhèn)政府的常規(guī)財政收入不足的情況下，村鎮(zhèn)政府可以通過居民公決來實現公共產品的供給。由于地方政府對中央財政轉移支付和中央稅收分享的高度依賴也損失了公共產品提供的部分效率。 (三)探討了不同鄉(xiāng)村治理模式下的農村公共產品供給方式和機制問題。實

8、現國家對農村社會的有效治理，一直是歷代政府努力探尋和夢寐以求的政治目標。鄉(xiāng)村政治制度從秦漢時期的鄉(xiāng)亭制、隋唐時期的鄉(xiāng)里制、宋代以后的保甲制，民國時期的鄉(xiāng)村自治和新中國成立后的人民公社制，以及當前的“鄉(xiāng)政村治”模式，都是這種探尋的結果。研究按歷史發(fā)展劃分4個階段，總結了四種鄉(xiāng)村治理模式。通過對傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村治理模式、現代化早期的鄉(xiāng)村治理模式、政社合一的鄉(xiāng)村治理模式以及村民自治基礎上的鄉(xiāng)村治理等模式下農村公共產品供給方式和機制的分析，為當下

9、鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給理論的發(fā)展提供了歷史經驗與借鑒，重點分析了現今的五種鄉(xiāng)村治理模式，探討了我國鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給困境，認為我國鄉(xiāng)村治理的困境是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由生存困局針發(fā)財政困難、公共服務供給減少，壓力型體制使鄉(xiāng)村兩級機構關系不順，村委會的行政化趨向等加劇了鄉(xiāng)村社會的離散性等因素造成的。一方面政府對鄉(xiāng)村社會全面控制，包括財政控制、政治控制、人口控制和土地控制，形成了對鄉(xiāng)村社會的控制體系；強制行政化偏離了預期方向，其效果越來

10、越差。另一方面人們抱怨政府過于強大、管得太多，需要鄉(xiāng)村自治予以制衡；由于我國村級組織系統(tǒng)和能力不完整，加之宗族勢力等非正式組織的存在和消極影響，使得鄉(xiāng)村自治不充分，難以獨立維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和推動鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展。 (四)探討了笫三部門的發(fā)展是解決鄉(xiāng)村草根民主問題、農村公共產品供給與農村發(fā)展問題的有效路徑。分析了農村專業(yè)經濟合作組織、農民維權組織、農村綜合性社會組織的現狀與發(fā)展，對農村鄉(xiāng)村治理與農村公共產品供給中的產權問題進行了分

11、析，討論了農村公共產品供給多重博弈過程。新型農村合作組織的建立可以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺位問題。運用多中心理論構建新型農民合作體有助于使農村公共產品供給體制發(fā)生變化，實現鄉(xiāng)村社會力量參與公共產品的籌劃與建設，使公共產品供給主體與籌資途徑多元化；在公共產品的生產過程中形成良性有效的責任監(jiān)督體制，保障國家、地方、農民、社會多方權利；特別是后稅改時代，鄉(xiāng)村政治權力的式微容易衍生地方政治不穩(wěn)定因素，而農村合作組織在完善農民合法利益訴求途徑的同時也

12、有效地遏制了地方不穩(wěn)定因素的蔓延。 (五)構建了基于多中心治理的農村公共產品供給理論分析框架。多中心的治理模式打破了嚴密的縱向權力鏈，消除了壓力型行政體制得以存在的基礎，農村治理主體獲得了公共產品供給的決策權，實現農村公共產品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉變。充分利用農村治理主體在公共產品需求方面的信息優(yōu)勢，最大限度地避免誤導農民對公共產品的偏好。更重要的是，自下而上的權威來源改變了對基層政府官員的激勵，迫使其從追求上級

13、政府支持最大化轉向追求社區(qū)內農民支持最大化。農民在本社區(qū)內的公共產品供給中贏得了“話語權”，并能根據基層政府在公共產品供給方面的績效對其合’法I}生作出具有影響力的評價。有效保證了農村公共產品供給的公共選擇機制的形成和完善。依據公共產品供給的特性，構建農村公共產品供給的多元體系與籌資模式，重建“政府+農村社區(qū)+私人部門+第三部門+農民”農村公共產品供給主體結構，在供給主體、資金來源和供給方式上實現“政府核心責任+多元主體分攤”型的成本分

14、攤機制?？茖W合理地劃分了相關部門提供公共產品的職責范圍和供給種類。通i吏對籌資主體的法治約束，限制基層政府公共行政過程的隨意性，賦予了農民對農村公共產品籌資與供給的監(jiān)督權，構建“統(tǒng)籌規(guī)范+全方位監(jiān)督+績效考核”型的監(jiān)管機牝完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制與公共財政體系，確保財政籌資能力的不斷提高。明確農村公共產品供給的優(yōu)先順序和農村公共產品供給決策機制。 (六)通過對蘇南、蘇北治理模式與農村公共產品供給的實證研究，驗證了多中心鄉(xiāng)村治理模式

15、是解決農村公共產品供給高效率的理想制度設計。由于區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡性，其治理模式與農村公共產品供給效率與機制也不同。在多中心鄉(xiāng)村治理模式的理論基礎上，通過對蘇南、蘇北經濟發(fā)展、政府經濟職能區(qū)域性差異、鄉(xiāng)村治理權力結構的村民自治組織、村干部角色定位、農民組織、鄉(xiāng)村關系、鄉(xiāng)村民主狀況和農村公共產品供給主體、機制和責任監(jiān)督等的比較分析。對蘇南、蘇北治理模式進行定位。運用定性與定量的研究方法對蘇南與蘇北地區(qū)在提供的農村公共產品質量、數量、功能