土地承包經營權制度的困局與解破——兼論土地承包經營權的二次物權化.pdf

1、自上世紀七十年代末八十年代初中國大陸農村實行土地集體所有家庭承包經營體制改革以來,歷經一系列政策和法律調整,以《土地承包法》和《物權法》頒布為標志,形成了具有鮮明中國特色的以土地承包經營權制度為基礎的農用土地制度。這一制度使自上世紀五十年代后期以來失去土地自主使用權的農民首次獲得土地的占有、使用、收益和有限制處分權利,極大地解放和發(fā)展了農業(yè)生產力,對中國經濟社會發(fā)展具有歷史性貢獻。但是毋庸諱言,現行土地承包經營權制度變革由于缺乏科學理論

2、指導,加之在有關立法過程中決策者思想認識分歧,致使該制度雖經歷三十余年發(fā)展,仍然存在嚴重制度性缺陷進而在農村經濟社會生活中陷入種種困局,成為“三農”問題的重要制度根源之一。近年來,連續(xù)有全國人大代表提出修改《土地承包法》議案,要求改革土地承包經營權制度,改革完善現行土地承包經營權制度也成為學界的共識,但是令筆者不安的是,無論學術界還是實務界,目前對土地承包經營權制度改革的方向卻沒有形成共識。鑒于農用土地制度問題的極端重要性,筆者認為有必

3、要對此問題進行深入系統(tǒng)研究,以理清破解現行農用土地制度困局的思路,明確土地承包經營權制度改革的方向,這正是本文研究和寫作的目的所在。因《土地承包法》把農村土地承包分成普通家庭承包和其他方式的承包,前者是基于集體成員權的以“均田制”為特色的承包,后者屬經濟性承包,因前者是目前中國大陸農村土地的主要承包方式,因此本文以前者為研究對象。本研究分為四個部分：
　　第一章為“土地承包經營權制度總論”,本章是對現有土地承包經營權制度體系的總體

4、概括和梳理,是本文研究工作的基礎,主要內容有：⑴對土地承包經營權的歷史起源、發(fā)展演變過程進行了考察。從民法角度觀察土地承包經營權制度的演變,不難得出結論——土地承包經營權的發(fā)展過程是一個由債權性權利向物權性權利變動的過程,學者們稱之為“土地承包經營權的物權化”。⑵對現行土地承包經營權的性質、特征和法律淵源進行了考察,認為現行土地承包經營權是一個為物權性為主,兼具債權、成員權和社會保障權的一種特殊土地權利。⑶對土地承包經營權的權能進行了全

5、面歸納總結,認為現行土地承包經營權包括占有權、使用權、收益權、處分權、物上請求權、地役權及相鄰權、退包權、續(xù)期承包權、取回權和補償權、征收征用的補償權等,其中處分權包括出租權、轉包權、互換權、入股權、有限制的轉讓權等,并對土地承包經營權權能是否應該包括抵押權、繼承權問題進行了探討。⑷對土地承包經營權權利人的義務進行了探討,認為權利人負有合理使用土地義務、行使處分權受法律限制義務等,對土地承包經營權人是否負有“不得棄耕”義務進行了深入研究

6、并得出了否定結論,對家庭方式承包的土地承包經營權人是否負有繳納承包金義務進行了討論并得出了否定結論。⑸對土地承包經營權的制度價值進行研究,指出土地承包經營權對于國家(社會)和農民兩方面都具有重要制度價值。
　　第二章為“土地承包經營權制度的困局及其表現”,本章集中揭示了現行土地承包經營權制度運行中的六個問題和困境：1.土地承包經營權的主體制度之困。土地承包法規(guī)定普通家庭承包的主體為農戶,但對農戶內部成員之間對土地承包經營權的所有關

7、系未做界定,導致一旦農戶內部成員主張其承包土地權益,就會陷入“無法可依”的尷尬境地,相應司法判決莫衷一是,由此說明了目前土地承包經營權主體制度的不成熟性。2.現行土地承包經營權的期限之困?，F行土地承包經營權在期限屆滿后權利歸屬方面界定模糊,一方面在土地承包經營權轉讓時由于期限問題造成交易雙方產權界定的困境而阻礙交易,另一方面轉讓后的承包土地在期限屆滿時也面臨著產權歸屬不明之法律風險。3.土地承包經營權轉讓之困?，F行法律事實上對土地承包經

8、營權轉讓持消極態(tài)度,通過對買賣雙方資格限制和設置集體經濟組織對轉讓的“同意權”程序,使得承包土地市場化轉讓難以實現。4.土地承包經營權繼承之困。由于現行法律不承認土地承包經營權繼承權客體地位,造成相關司法實踐的困境。5.土地承包經營權抵押之困?，F行禁止土地承包經營權抵押政策損害了法理的同一性并對農民權益構成了損害。6.土地承包經營權入股之困。現行土地承包經營權面臨著入股范圍促狹的問題,并使得土地承包經營權入股農業(yè)類法人公司存在清算困境。

9、
　　第三章為“土地承包經營權制度困局的原因分析及破解思路”,本章對影響土地承包經營權制度安排的深層次原因進行法理研究,并對一系列問題和矛盾的解決提出基本思路?，F行農用土地制度安排是由四大矛盾綜合作用的結果：⑴土地所有權和土地承包經營權的矛盾。兩者背后是農村干部集團和農民集團的利益博弈關系,鑒于農村土地集體所有制存在所有權主體模糊、主體缺位的痼疾,未來制度變革的正確路徑是弱化土地集體所有權,繼續(xù)強化土地承包經營權并將其賦予農民,這

10、一過程從民法視野觀察即為土地承包經營權的完全物權化過程。⑵土地承包經營權物權屬性(財產性)與社會保障屬性的矛盾。正是承包土地目前承擔的所謂“社會保障”職能令決策者在農用土地制度改革方面顧慮重重、躑躅不前。本文通過對該問題進行分析,認為所謂土地“社會保障說”不能成立且副作用巨大應予拋棄。⑶新增“待地農民”與“增人不增地,減人不減地”政策的矛盾。這一矛盾已經成為當前部分地區(qū)農村的突出問題,若不能找到正確的解決路徑,就會令行政性調整承包土地的

11、做法“復辟”,從而危及現行準物權性土地承包經營權制度的根基。事實上近年來多地人大代表提出修改《土地承包法》議案多主張恢復集體經濟組織行政性調整承包地的做法,值得加以重視。對于該矛盾,筆者認為唯一正確的做法是盡快實現土地承包經營權的完全物權化,在此基礎上實現承包土地的市場化流轉,以此來解決新增待地農民的土地需求問題。⑷農民在農地法律關系中的實然地位和應然地位的矛盾。農民在現行土地法律關系中的實然地位為糧食生產的工具性地位,其表現為農民僅得

12、到承包土地的使用價值,而基于人權平等理念農民在土地法律關系中的應然地位為能夠享有承包土地市場交換價值的財產權主體地位,為此應通過修法實現農民的地位轉變。
　　第四章為“二次物權化視野下的土地承包經營權制度改革與完善”,這是本研究的重點和落腳點。本章在對域外農用土地制度比較研究基礎上，根據中國農用土地制度的現狀,提出了指導未來承包土地經營權制度改革的“二次物權化”觀點(理論),并以此為指導,提出了未來土地承包經營權制度改革的具體措施

13、和立法建議。主要內容有：⑴域外英、美、法、日、韓及中國臺灣地區(qū)的農用土地制度發(fā)展及其現狀分析研究,在此基礎上總結出對中國大陸農用土地制度改革具有啟發(fā)意義的經驗。⑵土地承包經營權二次物權化理論研究。所謂土地承包經營權二次物權化,是指以2007年《物權法》頒布為標志,將土地承包經營權物權化過程分成前后兩個階段,前一階段即一次物權化過程,這一階段的主要目標為賦予農民長期而穩(wěn)定的土地使用收益權利,以解決糧食生產問題,這一目標已經實現。后一階段即

14、二次物權化過程,二次物權化的主要目標為在一次物權化成果基礎上，賦予農民完全物權化因而具有完整財產屬性的土地承包經營權,在此基礎上通過承包土地的市場化流轉,實現資源有效配置和農民取得市場交換價值的和諧統(tǒng)一。如果說一次物權化實現了農民的溫飽問題,則二次物權化將有希望實現農民的富裕問題;如果說一次物權化釋放了土地的使用價值,則二次物權化將釋放出土地的市場交換價值,這一過程契合農民的城市化進程,有希望實現減少農民數量,促進農業(yè)走向土地適度集中的

15、良性發(fā)展道路。本文對二次物權化的內涵進行了揭示,對二次物權化的必要性、可行性及二次物權化的制度變革進路進行了研究,對二次物權化中各方的利益平衡問題進行了探討,使得這一觀點形成了理論框架。⑶二次物權化理論指導下改革完善土地承包經營權制度的具體措施和立法建議研究。具體包括:在對農戶內部關系進行科學界定的基礎上，總結和完善了土地承包經營權主體制度;提出實現土地承包經營權永久化的立法建議;提出實現土地承包經營權市場化轉讓的具體建議,并就防范市場

16、化轉讓風險所應采納的立法措施進行了研究;建議承認土地承包經營權的繼承權客體地位并完善繼承規(guī)則;建議承認和完善土地承包經營權抵押權和入股權;實現土地承包經營權權能法定并完善其權能;將承包人設定為承包土地征收關系的當事人和受補償主體;進一步限縮發(fā)包方權力;建立健全土地承包經營權登記制度等。⑷土地承包經營權二次物權化的配套制度建設問題。提出要完善法治,建立規(guī)范的土地承包經營權市場和市場秩序,建立農村基金形式的社會保障并進行包括“戶籍制度”在內