我國農村宅基地使用權退出的法律問題研究.pdf

1、目前，我國社會經濟改革步入深水區(qū)，在全面建成小康社會的目標下，城鎮(zhèn)化建設是政府的必然選擇，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展顯現(xiàn)著對建設用地的硬性需求。在現(xiàn)有土地制度下，既要保障耕地不低于國家紅線，又要滿足城鎮(zhèn)化對建設用地的擴展需求，單純依靠有限的農村宅基地使用權流轉或土地征用已經顯得捉襟見肘。因此，提高全國建設用地利用效率，探索農村土地制度變革，特別是農村宅基地使用權退出制度已經成為學術界和政府關注的焦點。
　　農村宅基地使用權是研究農村宅基地退出

2、的前提，首先對農村宅基地使用權的含義、性質和內容等基礎理論進行研究，明確農村宅基地使用權是一種用益物權，且具有占有、使用、收益和處分等權能。學術界對宅基地退出的含義并沒有進行清晰的界定，從法理學角度看，農村宅基地退出是指宅基地使用權人通過一定方式，將某個特定宅基地上的使用權歸還宅基地所有權人，宅基地所有權與宅基地使用權統(tǒng)一于同一個主體的法律行為。因為處分權的對象包括特定標的物或標的物上的某項權利，所以農村宅基地退出屬于農村宅基地使用權人

3、對其擁有的使用權進行處分的表現(xiàn)。雖然學術界容易混淆農村宅基地使用權流轉和退出以及土地征收的概念，但宅基地使用權流轉是使用權人發(fā)生變化，土地征收是宅基地的所有權發(fā)生了變化，而宅基地退出是特定宅基地使用權的滅失，三者具有不同的內涵和外延。
　　根據(jù)部分學者對農村宅基地利用現(xiàn)狀的調查顯示，許多農民對農村宅基地退出的熱情并不高。但是從完善用益物權權能、提高土地利用效率、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面來看，我國農村宅基地退出是非常必要的。我國社會經

4、濟發(fā)生了深刻的變化，隨著經濟的快速發(fā)展，第一產業(yè)在整個國民經濟中的比重不斷降低，許多農村居民進城務工，更多的參與到第二、三產業(yè)中來，農村居民對土地的依附關系在逐步減弱。并且隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農村人口不斷減少，僵化落后的農村土地制度不能滿足社會經濟發(fā)展的需要，而很多農民也確實存在退出農村宅基地的意愿。所以，從經濟、社會、農民意愿以及我國現(xiàn)有法律法規(guī)和政策的導向來看，我國農村宅基地退出制度的實施是可行的。
　　通過分析我國農

5、村宅基地的使用現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國農村宅基地的利用存在粗放使用、閑置比例高等一系列問題，表明農村土地利用現(xiàn)狀的改變刻不容緩。從天津開始探索城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤制度以后，我國各地開始結合本地情況探索宅基地退出制度。在調查研究我國典型試點地區(qū)的宅基地使用權利用情況和退出現(xiàn)狀以后，發(fā)現(xiàn)無論是重慶的宅基地退出與戶籍制度改革結合的方式，還是嘉興的“兩分兩換”方式，其中的共性是用原有的宅基地使用權置換新的房屋。這些方式都有利于提高土地利用效率，改善農

6、村居民生活環(huán)境等，但是現(xiàn)有的宅基地退出制度中存在著一系列的問題，例如政府是否應該參與農村宅基地退出，農民是否可以基于宅基地使用權本身獲得補償?shù)取?br>　　針對目前典型試點地區(qū)宅基地退出方式中存在的理論困境，政府應該從立法上肯定宅基地使用權權能的擴大，并且通過明確宅基地退出的含義來防止使用權人權利的無限擴大。而政府在農村宅基地退出的定位應該是一個服務者的角色，引導村集體經濟組織合理有序的推進農村宅基地退出。面對宅基地退出各個環(huán)節(jié)，為了保